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张军扩:建立出租汽车行业有序健康发展长效机制

http://www.jrj.com    2008年11月14日 00:07     中国经济时报
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  ——访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩

  ■本报记者 李慧莲 见习记者 郭锦辉

  11月3日发生在重庆市的出租汽车集体罢运事件刚刚平息,11月10日,海南三亚和甘肃永登县也发生了出租汽车集体罢运事件。一时间城市出租汽车行业成为全国关注的焦点。

  为什么会频繁出现出租汽车司机罢运事件?如何统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关方的利益诉求?带着这些问题,中国经济时报在11月11日独家专访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩。为深入研究我国出租汽车行业面临的突出问题,探索适合我国国情的出租汽车行业管理模式,为政府有关部门的决策提供参考,他曾在去年花了近半年时间,带领国务院发展研究中心课题组在全国九个城市进行专题调研,并形成“关于我国出租汽车行业管理和发展若干重要问题的研究”的专题研究报告。

  政府管理不到位是造成出租汽车行业问题的主要原因

  中国经济时报:近日,重庆、海南三亚和甘肃永登县分别发生了出租汽车集体罢运事件。湖南、河南、内蒙古等地城市出租汽车行业近年来也多次发生过罢运、停驶等事件。您认为我国出租汽车行业集体性事件频发的原因是什么?

  张军扩 由于管理体制、经营模式以及特许经营的期限等不同,各地出租汽车治理和规范面临的矛盾和问题也不尽相同,引发出租汽车行业不稳定的因素很多,如加气难、停车点少、运价低、路况糟、高额承包租赁费和风险抵押金、经营权的私下转让和二级市场交易不规范等。在一些采取拍卖形式实行个体经营为主的城市,由于不能有效规范经营权所有人和司机之间的承包关系,在经营权人和司机之间出现了过长的转包链条,形成了多环节经营关系,使一线运营的司机收入较低;也有一些城市实行“三班工作制”,使得每个司机平均的运营时间减少,司机负担重,收入大幅度降低。再者,行业管理体制不顺,缺乏上位法,也成为制约出租汽车行业长期稳定健康发展的重要因素。

  在我看来,造成上述问题的最主要原因,还是由于政府管理的不到位。如有些城市运力不足产生“打车难”、打击“黑车”力度不够,乱罚款、管理机构不统一等。

  政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式,迄今为止并没有统一的范式。但从国内外总体来看,实行特许经营的城市目前占绝大部分。以政府特许经营方式进行监管,意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车数量进行调控,而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。

  中国经济时报:有种意见是,应该取消政府对出租汽车数量的控制而实行备案制,你以为如何?

  张军扩:据我了解,人们对出租汽车运价的管制争议不大,争议较大的是数量控制问题。我觉得政府控制数量是必要的。因为,出租汽车的运营需要占用城市道路,而城市道路不仅是一项稀缺的公共资源,而且具有多项用途。城市出租汽车的投放数量应当纳入该城市公共交通体系发展规划、城市道路建设规划及城市总体发展规划等当中综合考虑,而不能单纯由出租汽车服务市场的供求来决定。另外,出租汽车行业具有就业灵活和收入相对稳定的特点,一旦放开数量控制很容易导致供给过剩,而市场在调整过程中会给社会稳定造成不利影响。在现阶段我国的国情条件下,数量控制是维护公共利益和保障行业稳定发展的重要途径,是必要的。从国外的经验来看,绝大多数大中城市都对数量进行控制。

  当然,由于政府的数量控制,经营权持有人在与司机的谈判中处于绝对优势的地位,如果政府不加规范,则很难保障司机的利益,从而很难保障出租汽车的服务质量。因此,在对出租汽车的运价和数量进行调控时,除了对经营者的服务质量进行监管外,政府还要对行业整体盈利水平以及经营权持有人和司机的收益分配关系进行调控。

  应该鼓励规范的公司化经营

  中国经济时报:经营权是出租汽车行业管理中的核心,在你看来,我国出租汽车行业的发展适合哪种经营模式?

  张军扩:政府如何出让出租汽车的经营权,不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理,也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题,都与经营权出让方式不当有关。

  我们的调查发现,我国出租汽车行业经营模式可以分为四类:承包经营、合作经营、挂靠经营、个体经营,前两类的实质是公司化运营,后两类的实质是个体化运营。目前许多大中城市同时具有四类经营模式,小城市相对较为单一。

  就我们调查的结论来讲,规范的公司化经营是今后应该鼓励的方向。

  长期以来,针对出租汽车行业司机负担重、工作时间长的问题,不少人主张将经营权归公司所有转变为归司机所有,实行个体化经营。从理论上看,如果实行“政府——司机”管理模式,可以减少中间环节,提高司机收入水平。但在出租汽车数量达到一定规模以后,政府监管部门要直接面对成千上万的个体出租汽车司机。由于对出租汽车的监管是一种日常性的监管,为了保证行业健康发展和提供优质服务,这种模式将极大地增加政府部门的监管难度和监管成本。

  另外,在个体经营模式下,一旦无限期出让的经营权成为一种私人产权,如果不对车主司机的转包行为进行限制,他们或者在自己驾驶出租汽车的同时,聘请副班司机,很快成为“二老板”;或者全部委托给他人经营管理,政府监管部门在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限,不利于对出租汽车服务质量的监管,真正一线运营司机的利益也得不到保障。我们提倡公司化经营还有一个原因,就是实行公司化经营具有管理上的规模效应。

  中国经济时报:你认为公司化运营是解决出租汽车司机利益诉求的最好办法吗?

  张军扩:保障一线司机权益问题的关键,不在于是实行公司化还是个体化,而取决于在政府特许经营模式下如何有效监管和协调经营权持有人与司机的收益分配关系,在这方面,政府的监管必须到位。从我国的实践来看,凡是出租汽车发展比较稳定的城市,政府监管部门都通过标准合同等手段,对公司和司机的利益关系进行必要的和有效的监管。

  完善政策法规,加强政府管理

  中国经济时报:为进一步促进我国出租汽车行业的健康发展,你认为当前最需要做的工作是哪一件?

  张军扩:应当说,近年来我国出租汽车行业的发展总体上趋于规范和稳定,但还面临许多问题,有些问题在一些地区、一些城市还相当突出。最近的这些罢运事件也说明解决这些问题的迫切性。要深入研究这些问题,尽快形成规范性高层次的指导性意见,对一些有争议的问题做出界定,明确发展的总体思路和方向,加强规范和引导。

  我个人认为,当务之急是尽快制定新的出租汽车管理办法或条例,完善相关政策法规。目前,除1997年建设部、公安部颁发的《城市出租汽车管理办法》外,国家还没有一部全国性的针对出租汽车行业管理的正式法规。而一些有立法权的城市各自出台的出租汽车管理方面的地方法规,由于缺乏上位法的指导,地方政府和部门在制定政策时往往考虑不周全,触及了部分企业、车主和司机的利益,导致了一些群体性事件的发生。而经营权管理中的各种问题和非法营运屡禁不止等也与法规滞后有较为密切的关系。

  中国经济时报:其他方面你还有哪些建议?

  张军扩:还要进一步理顺管理体制,为加强出租汽车管理提供体制保障。加快各地具有事业单位性质的监管部门的转制,以解决人员数量不足和经费不落实等问题,提高管理能力。

  此外,还要建立和完善相应措施,解决当前存在的经营权到期延续、新投放运力、二级市场炒作经营权等突出矛盾和问题,分析总结群体性事件频发的经验教训,建立中央和地方应对出租汽车行业突发性群体性事件的应急预案,防止和减少发生新的事件。总之一句话,我们必须在深入调查研究的基础上,进一步明确出租汽车行业的发展方向、管理体制和经营模式,建立促进出租汽车行业有序健康发展的长效机制。

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