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《救灾条例》草案征意见 初步厘清救灾管理体制

http://www.jrj.com     2009年04月11日 01:06      21世纪经济报道
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  21世纪经济报道记者 吴飞

  经历2008年的一连串灾难袭击之后,中国的救灾体制和相关立法,也加快了完善的脚步。一系列的立法和法规出台了,其中包括《防震减灾法》的修改和《汶川地震灾后恢复重建条例》等。

  而最新的动作是4月9日《中华人民共和国救灾条例》草案正式对外征求意见。

  一位参与立法的专家告诉本报,这个条例由国家民政部救灾救济司起草的条例,现正由国务院法制办政法司修正,将在近期交由国务院常务会议审议通过。

  《救灾条例》草案分总则、救灾准备、应急响应、生活救助、救灾款物管理、法律责任等7章45条内容。

  对此条例,多名参与或者关注此条例的官员、专家告诉本报,该条例原称《自然灾害救助条例》,早在上世纪末就开始进行立法起草,由于救灾问题涉及诸多部门,很难协调,如今能够最终进入国务院法制办公开征求意见阶段,是一个进步。

  反思四川汶川大地震,中国灾害防御协会副秘长金磊在接受本报记者采访时表示,“国家更应抓住时机,反思和建立对所有灾难有普遍意义的《综合减灾法》。”

  条例公布至今,在国务院的征求意见系统上已经收获近40条意见,显示出社会各界对该条例的强烈关注。

  初步厘清救灾管理体制

  我国救灾工作实践中还存在不少问题,亟需通过立法加以解决。《救灾条例》征求意见稿对此并不讳言,并明确提出我国救灾体制中存在的四大问题。

  其中包括:一是救灾工作管理体制不顺,有关部门职责和权限不清,救灾工作效率不高;二是现行法律、法规规定大多只适用于单项自然灾害,在发生重特大灾害时缺乏法定的联动机制,未形成救灾的统一规范;三是救灾准备机制不健全,部分地方在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足,重大灾害发生后救灾工作不力;四是有的地方贪污、挪用、截留、私分或者骗取救灾款物的现象仍然存在,救灾款物的监督管理有待加强。

  条例针对此四大问题进行了规范。而理顺救灾管理工作体制成为《救灾条例》内容的重中之重。

  草案第五条提出,救灾工作实行行政首长负责制,并在随后几条并明确中央和地方的管理体制。其中,在中央层面,由国家减灾委员会负责组织、协调全国的救灾工作。国务院民政部门负责全国救灾的指导、监督、管理工作,承担国家减灾委员会的具体工作。

  在地方,由县级以上地方人民政府减灾委员会组织、协调本行政区域内的救灾工作。而地方民政部门负责本行政区域内救灾的具体工作。

  对此,有权威人士告诉本报, 灾害应对问题是一个综合问题,针对不同的灾害类型,将由气象、地质、水利、农业、林业、海洋等7个部门负责,而很多灾害都是由于建筑物倒塌引起,这又将加上建设部门共8大部门的分别负责。这种体制缺乏一个统一的减灾负责主体。

  “条例初步厘清了我国的减灾体制。”国家减灾委员会专家、国家地震局研究员高建国表示,但是我国的减灾体制缺乏统一的减灾机构,减灾工作的展开还将面临诸多困难。高认为,国家减灾委是一个比较软性的机构,缺乏足够的约束力。

  而上述权威人士也分析说,这个由国家民政部主导起草的行政法规虽然引入了由国家减灾委作为组织,协调的中央机构,但真正进行部门间的协助还将面临诸多的困难,最终可能还是以规范民政部救灾救济司的工作为主。

  “救灾工作不仅仅是政府部门的事情。”对于救灾管理体制,北京大学法学院教授湛中乐教授表示,对于救灾工作的开展,政府工作无疑将是主导性的,但是不能仅仅是政府在单打独斗,应该有社会力量的广泛参与,保证各类中间组织,自愿者,基金会等社会力量参与进来。

  但是,草案对此规定则略显薄弱,只在第八条提出,国家鼓励单位和个人参与救灾捐赠、救灾志愿服务等活动。

  为《灾害基本法》出台做准备

  而一位国家减灾委的官员也对本报表示,国家减灾委成立时的第一个目标就是制定我国的《救灾基本法》,但是至今,这个目标仍然没有实现。而国家地震局高建国研究员也告诉本报,1988年的时候就有人提出要搞《中华人民共和国救灾法》,但是一直没有搞成。

  所以,对于《救灾条例》草案的出台,各方人士表示谨慎的乐观,他们觉得各个部门性的立法可能成为未来建立统一的《救灾基本法》的基础。

  “国家更应抓住时机,反思和建立对所有灾难有普遍意义的《综合减灾法》。”中国灾害防御协会副秘书长、减灾法律专家金磊告诉本报记者,2008年的灾难一再的考验中国政府的应急反应能力,考验了国家相关的法律法规的完整性。

  金磊告诉本报,世界各国比较成熟的经验是建立一个统御性的《灾害基本法》,并在其下建设各类专项法律。《灾害基本法》是一个国家减灾基本法的概念。

  无论是日本还是美国,减灾基本法是减灾领域第一层次的大法,它不仅仅对于规范社会各阶层人士的防灾行为有效,更从一定意义上限定了该国可能的灾害性质及频发状态,唤醒公众防灾救灾意识。从建立防灾减灾法律体系上看,即使所有单一灾种的部门全部完成,也不能替代国家防灾减灾基本法的作用。

  鉴于我国在综合减灾管理和法律建设方面的不足,金磊认为,如我国不能立刻建立《灾害基本法》,也应及早研究制定出层次较低一点的《综合减灾法》。

  “先出台条例,待成熟后再上升为法律,应该是比较适宜的立法路径。”金磊说。

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