地方融资平台：“阳光融资”是必由之路

　　主持人：

　　本报记者 刘红

　　特邀嘉宾：

　　财政部财政科学研究所所长 贾康

　　交通银行首席经济学家 连平

　　中央财经大学中国银行业研究中心主任 郭田勇

　　政府融资平台发挥了重要的筹资作用

　　地方政府融资平台的启动，对筹集资金、实现“保增长、扩内需、调结构、惠民生”目标发挥了重要作用，但在具体实施过程中也出现了运作不规范不透明、银行贷款过于集中、贷款存在风险隐患等新情况和新问题。近日，本报专家组成员围绕地方投融资平台的作用、出现的问题以及风险防控等话题进行了深入探讨。

　　主持人：政府融资平台是如何发挥作用的？政府融资平台的运作模式是怎样的？如何正确认识地方政府融资平台的积极作用？

　　连平：目前我国政府融资平台运作模式主要有以下几类：一是公用基础设施建设融资模式。政府可以把基建项目承包给非政府部门的项目公司投资、融资、建设，也可以把已经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人。二是政策性产业扶持基金模式。三是农业产业投资公司运行模式。政府农业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主，重点扶持重大农业产业化项目。

　　近年来，各地政府投融资平台建立后，在加快城市基础性设施建设和产业升级、改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。全球金融危机爆发以后，地方政府融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的一揽子经济刺激政策中也发挥了十分重要的作用。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是最为活跃和最为引人注目，同时也是最值得关注的融资主体。地方投融资平台通过大规模融资推动城市化建设，迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势，其积极作用应当充分肯定。

　　郭田勇：地方政府主要通过政府融资平台发行地方债和城投债以及向银行贷款等方式获得资金，然后将吸收的资金用来支持城市基础建设及地方产业发展，其运作模式按法律性质分，主要有企业法人、事业法人和机关法人；按平台功能分，主要有经营性平台和融资性平台；按平台级别分，主要有省级融资平台、地市级融资平台和区县级融资平台。政府融资平台的存在，一方面满足了地方政府的融资需求，解决了地方政府因不能直接负债而缺乏建设和发展资金的问题，起到了连接资金与项目的纽带作用；另一方面，在金融危机的大背景下，启动了内需，促进了经济复苏以及产业结构调整。虽然地方政府融资平台的存在固然对当地经济的发展、人民生活水平的提高以及整个经济的复苏有着非常重要的作用，但仍要冷静客观地认识地方政府融资平台的积极作用，须意识到当前的政府融资平台尚不完善，存在多头举债、担保杠杆率较高以及政府任期与融资期限不一致导致的政府压力较大等诸多问题亟待规范。

　　地方政府融资平台存在的风险值得关注

　　主持人：地方政府融资平台目前存在哪些风险点和潜藏的问题？银行在掌控风险方面应关注哪些方面？最难把握的问题在哪里？银行应该如何选择政府融资平台类客户？

　　贾康：政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升，除较规范的长期建设国债和2000亿元地方债之外，近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”，早已有之的各种地方融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具（规范程度往往并不高）也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大，并引起了各有关方面的高度重视。

　　郭田勇：目前，地方政府融资平台存在多头举债、担保杠杆率较高、政府任期与融资期限不一致导致的政府压力较大以及各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署等问题。具体来看，一般银行贷款时要求第三方提供担保，或者能够将贷款的还款计划纳入政府财政预算，由于多个项目均要求担保或纳入财政预算，将导致杠杆率较高，而政府主导的项目商业化程度并不高，作为第一还款源的项目本身有可能并不具备还款实力，这样可能导致作为第二还款人的政府变成第一还款人。同时，中长期贷款一般在五年以上，而政府每五年一换届，具有非长期性，这样就有可能把本届的负担传导到下一届去，政府的投资冲动较大，容易造成过度投资，同时也给政府带来较大压力。若造成大面积不能还款，最后不得不由中央财政和商业银行买单，将导致银行不良贷款率升高。

　　此外，各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署，在没有整体规划的情况下，存在各地投资"一哄而上"的现象，重复建设难以避免，如几个地区"一窝蜂"炼钢或者对某些新能源项目建设进行"扎堆"，从长远来看会造成产能过剩，不利于国家经济结构调整和产业结构优化。

　　银行在掌控风险方面应重点关注地方政府融资平台的信用等级、是否存在多头举债、有无实际可行的担保以及项目本身的收益如何等诸多方面，在这些问题中，银行最难把握的是地方政府是否通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金。由于信息不对称以及多家银行对政府项目授信的激烈竞争，银行很难了解到政府融资平台跨银行的资金流向，只能了解与其有借贷关系的那家公司的融资情况及其在本行内的资金流向，因此，单独一家银行控制对政府融资平台的授信额度并不具有实质意义。

　　一般来说，在授信方面，银行应建立一套完善的信贷筛选机制和灵活的授信制度，能够识别出资质较好的授信对象，把好贷款审批关。对于政府融资平台类客户，银行应该选择那些信息透明度较高、还款来源有保证、授信额度可控的平台公司，力争将其信贷风险限制在可控范围之内。目前银行放贷数量较大，且对于政府项目贷款"有求必应"，长期势必会产生还贷问题，因此银行应注意自身风险，以商业可持续性为标准对地方政府引导的信贷项目进行筛选和把控，避免出现信贷隐患。

　　连平：在我看来，虽然政府融资平台已经发挥了明显的积极作用，但地方政府融资"遍地开花"和"井喷"式爆发毫无疑问也带来了许多风险隐患。一是这些政府背景贷款项目往往周期长、规模大、同质化而难以实现商业可持续性，直接影响其未来收益，项目偿债能力大打折扣，风险具有隐蔽性；二是地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的高达80％以上，政府隐形债务负担过重。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成"多头融资、多头授信"的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，部分地方政府债务管理比较混乱；三是许多地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位，难以真实、全面地评估其整体债务水平和项目风险；四是许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期，而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。

　　我认为，在当前形势下，商业银行要防范化解政府融资平台风险，应重点关注，也是较难把握的主要风险点有以下几个方面。首先，地方融资平台项目多由地方政府提供隐性担保，这直接导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，这也是银行最难把握的问题。其次，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况，使得商业银行向来一直通行的一些风险管理手段难以真正落实。第三，地方政府平台所融资金的使用主体往往又是地方政府相关部门。导致承贷主体与资金使用主体、项目最终收益主体的不一致，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。最后，地方政府融资平台的风险主要表现为系统性风险，一旦地区经济形势下滑,或者财政收入减少,就会形成信贷资金系统性风险。这种风险并非哪家银行通过信贷业务审查和风险控制所能有效防范和掌控的。

　　银行应当如何选择政府融资平台客户？我认为要建立一套比较完善的风险评价和信贷管理的制度、底线和标准。可以实行名单制管理和专户甄别，重点选择地区金融生态环境优越、资信状况良好、公司治理完善、财务实力强的政府融资平台客户，县级政府融资平台不予准入，同时对地方政府负债率、财政资金自给率等明确底线要求，不符合标准的不予准入，等等。

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