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走进GPA 宋雅琴:GPA的前世今生(下)

2011年06月23日 22:20 来源: 中国政府采购报 【字体:

  乌拉圭回合时期

  GPA1979生效并运行之后,成员方进一步谈判的着力点在于扩大政府采购市场的开放程度以及强化条约的法律效力。GPA的首次修改于1988年2月14日生效。在乌拉圭回合谈判后期,GPA1979的缔约方开始进行新的政府采购协议谈判,并于1993年12月15日结束谈判。此次修改的协定于1994年4月15日在马拉喀什签署,并于1996年1月1日正式生效,即GPA1994。1994年版的GPA由两部分组成:第一部分是序言和正文。序言阐述了各缔约方缔结GPA的原由及该协定拟达到的基本目标,正文部分由24个条款组成,分别从GPA的适用范围、国民待遇、非歧视待遇、招标和决标程序、质疑程序等方面作了规定。第二部分是4个附录,是各缔约方承诺开放的政府采购市场的清单、发布政府采购信息刊物的清单等附属文件。GPA1994重申了政府采购领域的国民待遇原则和非歧视原则的同时,在适用范围上取得了突破性进展:将采购对象从货物扩展至服务和工程;将采购实体的范围从中央政府实体扩展至次中央政府实体和“其他受政府控制和影响的实体”(主要是公用企业),从而极大地扩展了政府采购市场的开放范围。此外,GPA在招标程序、补偿交易的禁止以及救济程序和争端解决程序等方面也更趋完善。

  在乌拉圭回合谈判期间,印度等发展中国家曾指出,只有将政府采购谈判归入多边谈判机制,才能够促进发展中国家的广泛参与。但是,GPA的现有成员方认为,乌拉圭回合谈判自身具有相当的不确定性,一旦乌拉圭回合一揽子谈判最后无法达成共识,将导致GPA的谈判努力成果也付之东流。因此,现有成员方坚持在GPA的非正式工作组下进行谈判,这意味着非GPA成员方在谈判中几乎没有任何主动性。这样,GPA吸收发展中国家广泛参与的机会再次落空。

  乌拉圭回合谈判时期,互惠原则在政府采购领域谈判的地位得到了巩固和加强。原则上,互惠原则指的是采购实体部门和采购对象之间的互惠,只要谈判双方的主体和对象开放范围大致相当,就是可以接受的互惠安排。至乌拉圭回合谈判,欧共体和美国由于无法在实体和对象的互惠开放问题上取得一致,便创新的提出了“商机互惠”的概念,即只要双方进入对方政府采购市场的商机大致相当,就是可以接受的互惠安排。这种互惠模式需要建立在精细的市场开放程度、市场进入能力的评估上,当时欧共体和美国共同委托了德勤会计师事务所对双方的政府采购市场给与对方的商业机会进行了评估,从而为“锱铢必较”的谈判提供了基准。欧美在市场开放问题上取得共识之后,整个GPA的谈判进程迅速加快并在乌拉圭回合谈判结束之前基本完成。欧美两大主导成员方对互惠如此关注,决定了“发展中国家特殊和差别待遇”这种制度构想是很难实现的,事实也证明了这一点,在乌拉圭回合谈判期间,最为积极投入谈判的发展中国家韩国加入GPA的第一次尝试以失败而告终,韩国在谈判过程中所主张的发展中国家的特殊待遇被全部否决。

  多哈回合时期

  乌拉圭回合之后,政府采购领域在WTO框架下的发展分3条线路展开。一是根据GPA1994第24条的规定,进行定期谈判,以完善协议文本、扩大协议涵盖范围以及进一步消除歧视性措施。二是根据服务贸易总协定(简称GATS)第8条的规定,对服务领域的政府采购展开多边谈判。此外,发达国家还转变策略,放弃GPA全面多边化的努力,转而在WTO体系内部推动政府采购透明度义务的多边化。其中,GPA框架内的谈判一直在政府采购委员会的主持下悄无声息地进行,GATS框架下的谈判始终没有取得任何实质性进展,而政府采购透明度的谈判则一度成为政府采购的主要议题。

  在1996年WTO第1届部长级会议新加坡会议期间,欧盟、美国、加拿大、日本等4个主要发达国家(组织)提出了多边投资框架协议、多边竞争政策、贸易便利化以及政府采购透明度4个新议题,称为“新加坡议题”。在政府采购透明度议题上,新加坡会议建立了工作组对政府采购行为的透明度进行研究,以求在此基础上提出《政府采购透明度协议》,从而将政府采购透明度议题在WTO体系内多边化。2001年11月多哈部长级会议上,WTO成员一致决定将新加坡议题列入工作计划,但同时决议明确指出,必须经第5届部长级会议明确的协商一致方式同意,才可进行关于新加坡议题的谈判。在谈判的目标上,“多哈宣言”为新加坡议题规定的目标是就谈判问题的重要性、启动谈判的时间以及有关谈判的方式作出决定,不涉及谈判日程和具体内容。根据“多哈宣言”的时间表,2003年政府采购透明度工作组完成谈判模式的制定并交第5届部长级会议签发,若在第5届部长级会议上明确达成一致则启动谈判;至2005年1月底之前,各成员方应结束加入政府采购透明度协议的谈判。

  新加坡议题以进一步推动全球贸易自由化为主旨,但实际推敲起来,这4个议题导致的实际结果是缩小发展中国家的贸易政策空间、增加发展中国家的行政负担、削弱发展中国家的出口竞争力。多哈回合以“发展回合”的面貌出现,而新加坡议题便是发达国家同意“发展回合”议程的筹码。发达国家推动政府采购透明度的意图是很明显的:尽管初期的谈判可能限制在透明度的范畴内,但这仅仅是发达国家推动政府采购贸易自由化的准备阶段和过渡阶段,一旦具有约束力的透明度协议得以制定,那么GPA就迈出了多边化的第一步,谈判议题将不可避免的扩张至市场准入问题,最后导致GPA的诸边协议性质改变,加入GPA变为一种义务而不再是目前自愿选择的结果。欧盟委员会在日内瓦准备新加坡部长级会议时提交的一份书面文件清楚地表达了这一意图:“欧盟委员会支持部长们采取决定…这将对方式和途径予以定义…以减少和消除所有WTO成员的国内政府采购措施对贸易的扭曲影响”。欧盟本身在政府采购透明度协议的草拟过程中发挥了核心的影响,在政府采购透明度工作组第17次会议上,欧盟提交了《政府采购透明度的积极作用及实施方案》。作为欧盟观点的补充,美国和日本则主张更加严格、更加宽泛地适用透明度原则。

  面对发达国家的积极表态,经历了乌拉圭回合惨痛经历的发展中国家表示了强烈的反对。发展中国家指出,发达国家提出的政府采购透明度路线图超出了透明度议题的范围,也超出了发展中国家的承受能力。具体表现在:(1)在采购实体上,发达国家要求将中央政府、次中央政府以及公用事业等实体全部纳入透明度协议的范畴,而发展中国家认为将非中央政府实体纳入透明度协议的范围内将给发展中国家造成过于沉重的负担,而将获得政府特许的实体也纳入政府采购透明度的范畴内,与发展中国家国内采购制度不符;(2)在采购范围上,发达国家要求货物、服务、工程全部纳入透明度议题下,发展中国家则认为,服务采购没有必要列入;(3)发达国家要求透明度协议也适用于国内审查机制以及WTO争端解决机制,而发展中国家则坚持这两种机制只适用于涉及市场准入的问题,不应出现在透明度协议的讨论中。此外,关于透明度协议的约束力也存在重大分歧,发达国家主张该协议应为WTO体系下的约束性规则,而发展中国家则认为这一协议应该是指导性规则,不应具有强制约束力。可见,发达国家与发展中国家在政府采购透明度问题上的分歧几乎是无法弥合的。最终,由于发达国家在WTO的执行问题、发展中国家的特殊与差别待遇、与贸易有关的知识产权与公共卫生、农业、非农产品(000061)市场准入等议题上没有做出实质性让步,以印度为首的部分发展中国家联合抵制了政府采购透明度议题。2004年8月WTO在日内瓦就多哈回合谈判达成框架性协议,协议包括了农业、非农产品、服务贸易、发展问题和贸易便利化5方面内容,新加坡议题被拆分,除了贸易便利化以外,政府采购透明度、竞争、投资3个议题被暂时搁置。GPA试图扩展涵盖更多“领地”的努力也以失败而告终。

  GPA2006

  随着GATS下关于服务贸易的政府采购谈判和政府采购透明度协议的谈判相继偃旗息鼓,3条线路中硕果仅存的是对GPA现有文本的修订工作。2006年12月8日,WTO政府采购委员会有条件的通过了GPA1994的全面修订文本(协议的正式生效尚待协议涵盖范围的谈判取得最终结果),这是GPA诞生以来的再次重大修改。从此,现有成员方关于涵盖范围的谈判以及新成员方加入GPA的谈判均依据新版GPA,即GPA2006。

  GPA2006尽管在文本面貌上做出了重大的调整,但是在实质规则方面并没有革命性进展。有关专家指出,GPA2006在3个方面有所改进。一是按照采购的实际流程改造GPA文本,使之更易理解和适用,换言之,GPA2006对原有的条文重新进行了排列组合而已。二是吸收政府采购技术的最新发展成果,最引人注目的是系统的引入了电子采购工具,此外,在采购方式上给与各成员方根据本国实际情况选择采购方式的灵活性。三是明晰发展中国家的特殊待遇,吸引发展中国家加入协议,然而,遗憾的是,相关条款仍然没有对发达国家构成强制性义务,所有优惠待遇的实现都取决于具体的谈判结果。(作者单位:清华大学公共管理学院)

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