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辽宁社保试点黄色预警 养老模式走到改革关口

2012年09月03日 18:05 来源: 证券时报网 【字体:

  8月26日,清晨6点,沈阳已有秋天的凉意。铁西区劳动局正门向东到工人村劳动公园的北沿,整条街陆续站满挂牌候工的工人们。

  他们大多四五十岁,是铁西区破产工厂的下岗工人。王师傅即是其中一员。他今年57岁,曾经在沈阳风机厂工作到2000年。手执“电工”的牌子,站到中午时分,他与近旁的工友没有等来一位雇主。“年纪大了,用工的看不上。”

  沈阳铁西区,曾经的“中国最大、最密集的重工业和装备制造业基地”。上世纪90年代后期卷起的国企改制大潮中,这里有近70万工人失去工作。

  当年下岗,王师傅领到1万多元的“买断工龄”费用,与“单位”便无瓜葛,不享受任何社保待遇。目前,运气好时,他一个月能收入1000元;绝大多数时候,只有三四百元进账。他还捡街边的塑料瓶,五分钱一个,每月能卖100多元。

  王师傅不知道将来“干不动了”怎么办。根据目前沈阳市的政策,王师傅适用对“灵活就业人员”的规定,最低可按在岗职工月平均工资的60%为缴费基数,以20%的费率为自己缴纳养老保险。只要补缴满15年的保险费,60岁后即可领取保险金。

  为了争取王师傅参保,居委会代表社保机构找他游说多次,无功而返。在沈阳,2012年的最低保费是457.5元,王师傅缴不起。

  然而,对于辽宁整个企业职工养老保险体系而言,能不能让类似王师傅这样处境的人们参保缴费,已攸关体系的生死。

  自上世纪80年代开始试点,退休职工的养老逐渐从企业完全负担,过渡到社会统筹——即养老资金的收支、调剂在社会层面统一管理

  至1997年,基本养老保险制度成型,最终确立了社会统筹基金和个人账户相结合的“部分积累制度”。其中的统筹基金是以年轻一代的缴费支付退休一代的待遇,个人账户则长期积累以备未来发放。

  设立个人账户,是中国养老保险体系用以应对老龄化浪潮的重要制度安排:以个人当前缴费,依靠资本市场的投资运作,实现保值增值;未来一一对应,补充缴费人的养老所需。在法律意义上,这笔资金也被视为个人财产。

  但事实上,尽管制度已经建立,各地政府为了确保当期统筹基金发放,普遍挪用个人账户,因此形成空账。

  根据中国社会科学院2011年底发布的《中国养老金发展报告》,截至2010年底,中国个人账户记账额1.9万亿元,其中做实账户仅2039亿元,有1.7万亿元的缺口。官方数据则显示,2011年底,中国基本养老保险基金结余近2万亿元。但是,基金中有大量政府补贴,且资金多沉淀在少数发达省份。若不计算财政投入,2010年有14个省市和新疆生产建设兵团的养老保险基金出现亏空。

  因此,中国当前基本养老保险体系的主体仍是上世纪80年代开始的社会统筹,统收统支,现收现付。

  作为下岗问题严重、养老压力最大的省份之一,辽宁2001年在全国首试“做小做实”个人账户,启动全国基本养老保险体系在初创之后的最彻底也是最大规模改革。辽宁实践曾被寄予厚望。

  在辽宁,养老保险至今已覆盖1000多万职工。但支付缺口始终存在。至2011年,当期缺口已扩大至156.4亿元。虽然中央和地方财政纷纷上调了补贴额度,但相对于缺口之所需仍嫌不足。试点十年,结果会是:一旦仿效辽宁试点方案,全面做实个人账户,出现亏空的省份将更多。“2万亿”结余,不过是在个人账户空转下的虚假繁荣。而现有的财税、社保制度,是否足以消化辽宁实账下的亏空,正在定义中国统账结合模式的成败。

  为了保障养老金发放,近年来辽宁社保部门把“扩面”(即增加缴费人数),作为增加基金收入最直接有效的方式,即激励更多未参保人群加入职工养老保险,以增加缴费规模。

  扩面成绩斐然,至2011年,基金收入连续四年高速增长,但扩面前景也渐胶着。保费随社会平均工资持续增长,像王师傅这样的灵活就业群体参保有心无力;与此同时,欠缴、断保现象有所抬头,颇呈普遍之势。不少基层社保经办人员告诉财新记者,他们认为“扩面资源”已经枯竭。

  当期支付缺口压迫之下,自2009年起,辽宁省开始再度挪用个人账户基金,用于保证当期的养老金发放。因为缺口并无弥合迹象,这笔资金是否及何时归还个人账户,未有下文。

  十年前的个人账户改革,一度使辽宁被视为迄今养老保险体系最彻底改革的样板。如今账户被挪用,尽管在人力资源和社会保障部的官员口中还是“借支”,归为特例,但在学者看来,“做小做实”的辽宁个人账户,终究落得与其他未改革地区个人账户一样被挪用的命运。这意味着统筹与个人账户相结合的养老保险模式已经破产。

  “形势严峻,问题很多很大,我们一致得出结论,要给辽宁社保亮起黄色预警。”辽宁省劳动和社会保障学会副会长赵文祥说。

  中国养老保险体系成立以来的最大最彻底改革试点,逆转已成现实,留下什么启示?未来何去何从?

  缺口难填

  有人口红利,辽宁养老金缺口仍一直难填,而2017年前后辽宁将正式进入老年社会

  根据《2011年度辽宁省人力资源和社会保障事业发展统计公报》,在不计算财政补贴的情况下,当期辽宁省基本养老金收入727.2亿元,支出883.6亿元,缺口高达156.4亿元,位居全国之冠。

  此前的2009年和2010年,缺口分别达到120.1亿元和171.7亿元。2011年缺口同比有所下降,与当年社保经办机构下大力气扩面有关。但在保费负担日趋沉重的情况下,学界、业界普遍认为辽宁省扩面无潜可挖。

  2011年12月下旬,辽宁就基本养老制度的可持续发展,召开了第一届云集省内学者、官员的“高峰论坛”。赵文祥回忆,与会者对辽宁省基本养老保险基金连年亏损发出了“黄色预警”。在他们看来,这是仅次于“红色警报”的危险信号——上一次提出红色预警是在1995年底,辽宁因下岗失业而频发群体性事件,社会危机一触即发。

  事实上,辽宁省自1986年试点企业职工基本养老保险社会统筹以来,全省的养老保险基金就一直处于亏损状态。如今,亏损已经扩大到该省全部14个地市。辽宁省人力资源和社会保障厅(下称辽宁省人社厅)有关负责人坦言,少数曾有基金结余的地市,到现在也都基本处于没有当期结余的状况。

  针对此,辽宁官方数年来已先后启动了多轮扩面行动,进而提高基金收入,以期弥合资金缺口。

  2008年,辽宁下发《关于巩固和完善城镇社会养老保险体系专项行动实施方案》,发动新一轮扩面行动。此次扩面的措施颇为严厉,省政府与各市政府签订责任状,对参保信息进行普查,扩面征缴任务完成情况与省里对各市养老保险基金缺口补助资金和省级调剂金额度直接挂钩。

  这场持续至今的扩面行动效果显著。2005年,辽宁全省仅832.8万职工参保,交费250.5亿元;到2011年,参保人数扩张到1070.1万人,几乎覆盖了官方统计中的全部城镇从业人员数,基金收入将近翻三番,达到历史最高峰,攀升至727.2亿元。上述负责人认为,辽宁已经实现了基本养老保险的“应保尽保”。下一步扩面的重点,主要将是城镇新增就业人员和流动就业人员。

  然而,支出的增长更快。领取待遇的人数,从2005年的360.8万人增加到2011年的486.5万人,支出额度也从287.7亿元猛增至883.6亿元。

  这样的缺口令人担忧。在1998年全国建立统一的企业职工基本养老保险体系之初,为了应对未来老龄化浪潮,中国的基本养老保险体系选择了“统账结合”的制度框架。在辽宁,和全国大多数地方一样,企业原则上按上月工资总额20%缴纳保费,其中17%进入统筹基金,实行现收现付制,即用年轻一代的缴费支付退休一代的养老金待遇;个人缴费则要求从工资额度的5%逐步提高到8%,连同企业缴纳的3%,共计11%的费用进入个人账户,实行长期积累,以确保未来支付。

  对于统筹基金部分,在人口老龄化、劳动人口与退休人数倒挂之时,确实可能出现缺口。也正因为此,中国的制度设计才选择用个人账户降低统筹基金的支付压力。

  当前,辽宁和全国一样,尚处在人口红利期。据辽宁省社科院学者王慧娟介绍,虽自20世纪70年代实行计划生育政策以来,辽宁省的人口出生率骤降,但由于在计划生育政策实施前出生的大批人口目前正处于劳动年龄阶段,全省劳动年龄人口比重始终保持在60%以上,即在“人口红利”期内。不过,这一红利将从本世纪20年代起逐渐减弱直至消失,辽宁将在2017年前后正式进入老年社会,即65岁及以上老年人口在总人口中的比例达到14%及以上。

  养老基金一开始便收不抵支,并非中国当前养老保险制度设计的初衷。面对缺口,中央政府提供的补贴有限,兜底的压力都集中在市级财政。2010年,沈阳市的基金缺口达到31.4亿元,占地方财政预算收入的6.75%;抚顺市一向被视作资源枯竭型城市的代表,缺口更为严重,2011年12.3亿元的亏损占到地方财政预算收入的15.14%。

  “一般发达国家若扣除社会保险税,其公共财政对社保投入也就是20%左右。”沈阳航空航天大学经济与管理学院学者刘海宁介绍,大多数发达国家对社会保障的预算投入,较少涉及对养老保险的直接补贴,统计口径多为教育、医疗、家庭津贴等方面的投入。而像抚顺一级,仅养老保险一项的补亏就占地方财政收入的15%,“负担相当沉重。”

  辽宁省劳动和社会保障学会副会长赵文祥强调,随着老龄化加剧,未来的补缺压力更甚,“如不采取有效措施解决,地方财政将面临崩溃的危机。”

  “缴费不足”的宿命

  根据世行研究,如果养老体系完全由当年缴费承担,那么企业和个人需要承担的费率将达到工资总额的37%!

  被“提前”到来的缺口所困扰的,不仅仅是辽宁一省。若不计算财政补贴,根据《2011中国养老金发展报告》,在2010年一年,全国便有14个省份和新疆生产建设兵团的基本养老保险收不抵支,缺口总计达679亿元。而其中又以辽宁的缺口为首。

  “历史欠账”——是政府管理者对于缺口而对公众经常使用的解释。

  这笔欠账,首先来自于“老人”。在养老保险的政策用语中,上世纪90年代企业职工养老保险制度由单位统包转到社会保险模式之前已退休的职工,被称作“老人”。“老人”大多在计划经济时代为国企效力,遵循低工资、高福利的制度安排,未有其他养老准备。制度建立后,养老保险基金需要支付“老人”的退休待遇。

  除了“老人”,还有大量的“中人”。所谓“中人”,是指在制度建立前参加工作,在制度建立后方才退休的职工。由于养老金待遇与缴费年限挂钩,他们在制度建立前的工龄将被“视同缴费年限”,并按照一定的公式,发放相应的“过渡性养老金”。同样的,这笔“过渡性养老金”,也是由养老保险基金承担。

  刘海宁推算,按1997年的最后一批“中人”工作至退休计算,对历史债务的清偿,最晚将持续到2040年左右。

  以制度建立较早的沈阳市为例。沈阳在1986年建立养老金统筹制度时,有120万职工,也就是所谓的“老人”和“中人”。到2010年,这120万人中已有72万人退休。从1986年到2009年末,为了支付对这部分“老人”“中人”的待遇,养老保险基金以及相应的补缺财政,累计投入了536.2亿元。如果养老保险基金不承担这部分隐性债务,那么到2010年底,沈阳的养老保险基金本应该有550亿元的结余。

  在社会保险制度建立前,“老人”和“中人”的这些待遇,均由企业承担。当待遇的支付责任从企业转移到养老保险后,学界普遍认为,最初的“债主”——国有企业以及与其盈亏一体的政府财政,也应将相应的资金注入到养老保险的统筹基金中。

  为此,在上世纪90年代末,吴敬琏等多位经济学家建议,应划拨国有资产、发行债券等充盈养老保险基金,政府以此优先弥补历史债务,以免拖累新机制的运转。

  踟蹰多年后,2001年6月13日,国务院终于发布《减持国有股筹集社会保障资金暂行管理办法》作为回应,要求凡国家持股的企业,在向社会首次发行或增发股票时,应按融资额的10%出售国有股,所得全部交付全国社会保障基金,用于填补历史欠账。但由于此后股市动荡,国有股减持行动饱受指责,最终黯然退出。在停顿足足七年后,以国有股充实社保基金的方案才再次以转持的方式启动。

  最终,在制度建立之初,手头拮据的中央政府选择了以新制度来消弭旧账。换句话说,即主要以年轻一代的缴费,支撑起对退休一代的支付。

  世界银行的测算显示,如果按照1997年以来执行的制度,没有任何财政补贴,即养老体系的赤字完全由当年缴费承担,那么中国的企业和个人需要承担的费率将达到工资总额的37%。

  显然,中国的养老保险制度从一开始便“缴费不足”。经再三调整,1997年全国建立统一制度时,确立了28%的总费率。这一费率在国际上实属高标准——甚至高于智利(20%)等发展中国家。企业和个人早已叫苦不迭,且在辽宁不断扩面、人口红利尚存的情况下,退休老人的平均养老待遇至今不过1662元——低于全国平均水平。不少学者担忧,此时缺口犹如此,更何况老龄高峰到来之时?

  整个养老保险制度中,用于支付老人待遇的统筹基金明显入不敷出。借统筹账户和个人账户并账管理的便利,地方政府为了确保当期发放,普遍挪用个人账户资金,由此形成个人账户空账。到2010年底,基本养老社会保险个人账户累计记账额已达19596亿元,这部分资金实际在账户中的仅2039亿元,这意味着空账额度已超过1.7万亿元。建立统账结合养老保险制度的决策,以国务院1997年26号文件的形式在全国推广,但至今并未真正执行。

  而在辽宁这样重工业集中、退休工人数量庞大的省份,即便以28%的基金收入全额付诸当期支出,缺口仍存。

  除了正常退休的“老人”和“中人”,在国企改制的下岗高潮,辽宁还有大量提前退休人员,退休时平均年龄仅47岁。辽宁省人社厅有关负责人介绍,上世纪90年代开始的国企改制、减员增效、政策性破产后,由于当时的特殊政策,大量职工“提前退休”,进入到养老金的“池子”里。据介绍,辽宁当前有相当数量的提前退休人员在领取养老金待遇。他们普遍缴费年限较短,领取待遇时间却超长,加剧了养老金的支付压力。

  不少当地人还清晰记得,2000年前后因为养老金的拖欠、扣发,辽宁不少老工人拉着横幅上街,一时间群体性事件频发。

  正是在这样的背景下,2001年,国务院确定将辽宁作为全国第一个基本养老保险改革省份,开启了做小做实个人账户的试点,由中央和地方政府各自拿出财政补贴向“缺血”的统筹基金注资,停止对个人账户的挪用,将其做成实账。鉴于财政补贴吃紧,做实账户一律比当初按工资11%比例缴费的规模更小,辽宁将个人账户规模首先缩为8%。

  按照试点方案,自做实之日起,辽宁省的个人账户与统筹基金将彻底分开管理。个人账户强调账人对应,并与基金总数严格对应;统筹基金则不得再借支个人账户用于当期发放。但是如此一来,统筹基金的当期支付压力立即显现,财政补贴压力更甚于前。

  “借支”个人账户

  地方政府可借支的个人账户比例为三个点,即每年做实额度的总计八个点中取三个点

  对于辽宁做实个人账户后、统筹基金出现的缺口,当时政策确定以“确保发放”为红线,由中央、地方财政给予补贴。

  其中,中央的补贴额,是按照改革前一年的缴费参数定额补贴。从2001年开始,为每年14.4亿元。这一资金的持续注入,一度让地方财政压力大为缓解。

  但形势很快发生变化。中央是固定补贴额,统筹基金的缺口却不断膨胀。

  从2006年到2011年,辽宁的退休人员数量猛增100万。尽管辽宁省的参保人数也在迅速增加,但退休人员的增幅仍然略高。王慧娟介绍,在上个世纪五六十年代鼓励“英雄母亲”时,辽宁20年间人口增长1200万,人口出生率最高时达到44.5%。也正是这部分人造就的人口红利,支撑起辽宁多年来经济的快速发展。目前,这部分人正陆续退休,离开工作岗位,开始领取待遇。辽宁省人社厅有关负责人分析,退休人员数量的迅速增长,对养老金的支付形成巨大压力。

  与此同时,由于“老人”“中人”在职时工资普遍不高,退休后的养老金待遇也明显偏低,与机关事业单位相比尤为如此。原辽宁省人大代表冯有为举例,同样是上个世纪50年代的大学毕业生,按同样的工龄分别从工厂和事业单位退休,前者的退休工资不过1800元,而后者普遍可以达到3800元。针对此,从2004年至今,中国政府已经连续八年承诺提高各地企业退休人员养老金待遇水平,每次调整幅度均在10%左右。尽管针对待遇调整,中央向地方提供了一定的财政补贴,但最主要的压力仍然落在养老保险基金上。

  地方财政要补足的、与养老相关的漏洞不仅是简单的收支差额。还有大量的困难企业欠费,事实上最后也转化成财政负担。例如在抚顺市,到2010年末,有24.8万集体职工和退休人员,因企业长期停产,有的集体企业实际断缴15年以上。到2011年9月,仅抚顺矿务局所属集体企业,累计欠缴保费就达到10.2亿元,涉及3.6万人。

  据了解,不少地方针对破产企业的欠费,按破产前的上级主管单位和地方财政各支付一半来处理;一些地区为了确保退休职工能如期领取待遇,最终由地方财政出面化解债务。

  为了确保当期发放,地方政府苦不堪言。例如在2008年经济危机时,地方财政遭到重创的抚顺市,自认已“积极调整财政支出结构”,投入近7000万元以应对缺口。而在当年,抚顺市的统筹基金收入13亿元,个人账户征收4.2亿元。上级财政补助11.1亿元,地方财政补助6800万元。将做实的个人账户全额上缴省级后,当年的收入与29.5亿元的支出相抵,还有4.7亿元的缺口。为解决这个缺口,地方政府串借其他基金,向银行贷款。抚顺市社保局副局长杨家伦撰文痛陈,单纯依靠地方财政,在今后的几年中每年再增加近4亿元的补助来弥补缺口“显然是不现实的”。

  迫于压力,辽宁人社厅一次又一次向中央申请加大补贴支持力度。2009年,中央政府终于同意提高对辽宁做实个人账户“补缺口”的补贴额度,从每年14.4亿元增加到16.3亿元。同年国务院也批准了辽宁省再次借支个人账户。

  到2009年,辽宁做实的个人账户资金量达到500亿元左右。按照规定,这笔资金除了存银行、买国债,没有其他保值增值渠道。辽宁省曾一度寻求利率较高的协议存款,但绝大多数时候,资金都被存放于当地银行,难敌通胀压力。

  一方面是统筹基金大幅缺口,一方面是个人账户沉淀贬值。辽宁基本养老保险的此种运营状态,被中国社科院学者郑秉文形容为“枕着面包挨饿”。

  对于辽宁的借支,人社部副部长胡晓义多次对媒体作出解释:“这种政策是经国务院特许的,不会向其他地区扩展。”他表示,辽宁的做法是根据其实际情况,经国务院同意采取的特殊政策,目的是“确保养老金按时足额发放”。借支的资金,要“按每年度个人账户运营收益率计息”。

  到现在,此种“借支”仍在继续。据了解,地方政府可借支的个人账户比例为三个点。即每年做实额度的八个点中取三,剩余五个点仍按规定保管。每年地方政府征收的个人账户资金仍需全额缴至省级,省级政府部门再根据地方养老保险基金的收支情况和财政补贴情况,审批地方政府的借支请求。各地获得资金不一,但上限不得超过三个点。

  “借支”个人账户的款项何时归还,下一步制度是否面临调整,目前有关决策者仍无定论。在一些学者眼中,辽宁的这一“借支”,意味着统账结合的制度模式在中国的破产。

  最后的买单者

  作为国家战略储备基金,全国社保基金截至2011年的自有资金规模为7727亿元,甚至远低于个人账户空账数字

  在辽宁之后,全国还有12个省市开展了做实个人账户的试点,但模式与辽宁有所不同。

  简单而言,其他省市的个人账户规模更小,仅按缴费3%-5%规模做实。注入资金仍先填补当期统筹账户的发放缺口,而后再用政府财政资金补贴,形成一个与空转的个人账户遥相对应的“储备基金”。

  这种模式被称为“补账户”。相较辽宁的“补缺口”,前者执行层面的优势显而易见。当期发放的缺口被掩盖,财政投入压力明显要小。不过,“补账户”模式在最初几年也频频受到学界批评,认为扭曲了制度设计的本意,将个人账户在某种程度上变成了一个账实不符的名义账户,难以应付未来的支付所需。

  即便如此,做实目标也难完全达成。在2010年养老基金亏损的14个省份和新疆生产建设兵团,有七个省市同时属于通过“补账户”来做实个人账户的试点省份。换句话说,在这些省份,即便先用个人账户填补统筹基金,仍有缺口。财政既要补当期支出缺口,又要补账户,苦不堪言。上海市人力资源和社会保障厅有关负责人即坦言,依靠财政“补”个人账户的比例远未达到预计的3%。

  2009年以后,国家未再新批做实个人账户的试点省份。随着辽宁个人账户被“借支”,做实个人账户的工作事实上已陷入胶着。

  根据世界银行测算,做实个人账户后,未来50年内财政补助增长速度平稳,且占GDP比重逐年下降,由0.5%降低到0.22%左右;若按空账运行,则财政补助将从2034年开始骤然增加,财政负担更加沉重,未来支付风险难以控制。

  不少学者认为,当前辽宁大规模的扩面,进入保障制度的人越多,也就预示着未来的支付压力越大。个人账户空转运行的情况下,未来养老风险潜伏,现在缴费负担沉重。

  北京大学财政学系副教授蒋云赟指出,由于政府没有办法拿出足够的钱去补偿隐性债务,而让企业基本养老保险的参保者承担过多责任——既要给自己积累,又要支付已经退休人退休金。这套没有实现代际平衡的养老保险体系虽然可以减轻财政负担,但却是以加重现在参保人员负担为代价的,这也影响了企业人员参与基本养老保险的积极性。

  自统账结合的职工养老保险制度建立至今,14年过去了,辽宁为了弥补日渐扩大的缺口,多种补偿方法纷纷用尽。曾经为扩大基金池子立下汗马功劳的“扩面”如今日益艰难。在年年扩面的指标压力下,社区的工作人员开展各种宣传攻势,从摆展台、发传单,到入户游说,但还是明显感觉到,居民对养老保险的参保热情明显不如医疗保险。“还是在于养老保险太贵。”一位社区的工作人员说。事实上,沈阳方面曾有一份未对外公开的调研数据——41%的当地居民自认为买不起养老保险。

  2006年,中央政策将灵活就业人员的缴费费率从18%上调至20%。其后尽管费率未涨,缴费基数却不断上扬。2006年,沈阳市灵活就业人员的全额缴费基数是1658元;而到2012年,已经随在岗职工月平均工资涨至3813元。尽管沈阳已对全国政策作出变通,允许灵活就业者最低按缴费基数的60%缴纳,但仍有大量下岗生活困难者无力参保。

  “在连续扩面的情况下,还有这么多人没有保险,那么未来必然会面临老无所养的问题。”赵文祥指出。

  畸高的费率也让企业苦不堪言。沈阳市个体私营企业协会工作人员介绍,当前一些员工流动过大的行业,如餐饮行业,确实仍有不少工人不签劳动合同、没有社会保险。但近年来税收强制征缴力度加大,加之新生代工人权利意识增强,私营企业普遍都为员工缴纳社保。不过,在今年经济形势明显恶化,人工、原材料成本连续上涨的情况下,企业利润大幅度压缩,社保负担明显过重。

  面对此,不少企业在为员工缴足15年保险后,开始想各种办法停缴、断保。根据相关政策,参保人只要缴费年限累计满15年,退休时即可享受待遇。无论是企业,还是灵活就业人员,均选择以15年为限缴费。沈阳方面的测算数据显示,2009年沈阳市有近30万人选择暂不参保或中断缴费。例如其中灵活就业的大学生,了解到缴费15年就可享受待遇,都认为年轻时不必着急参保。2009年6000名有沈阳户籍的灵活就业毕业生中,参加养老保险者寥寥无几。

  断保意味着缴费不足,这直接威胁到现收现付制度的可持续性。蒋云赟一度呼吁尽快做实个人账户,并通过提高养老基金保值率来激励单位和个人参加养老保险改革,缓和基本养老保险的代际不平衡状况。但现在,她开始质疑做实个人账户的可行性。在她看来,现在并没有这么大的资本市场能够吸纳个人账户中的大量资金,尤其是在1997年以后,资本市场已经经过了两次大的动荡,能否平稳实现保值增值存疑。

  改革决心

  在人口红利窗口关闭前,是中国养老保险制度弥合旧账、整合体系的最后机会

  在不少学者看来,是否继续做实个人账户,无非是远忧与近虑的平衡。维持现收现付,意味着老龄高峰真正到来时的支付风险;做实个人账户,则意味着当期财政更大力度的投入。而目前,人们尚未看到政府决心。

  公众对个人账户空账的忧虑,人社部也频频回应,表示全国层面当期发放不仅无缺口,还有高达2万亿元基金结余;同时要应对未来支付风险,政府也以社会保障基金等制度做好充足准备。

  全国社保基金成立于2000年9月。其成立初衷,是作为国家战略储备基金,达到一定规模后,凭自身运营收入,逐年填补未来养老金支付缺口。根据政策,全国社保基金的资金来源应包括中央财政预算拨款、国有股减持或转持所获资金和股票、投资收益以及股权资产等。

  截至2011年度,全国社保基金自有资金规模为7727亿元。而郑秉文近日对财新记者透露,据有关测算,1.7万亿元的个人账户空账数据又有刷新。截至2011年,城镇基本养老保险个人账户空账已经超过2.2万亿元,较2010年的1.7万亿规模增加约5000亿元。

  “中国社保基金的缺口不是一个社保基金理事会就能解决的。社保基金理事会管理的资产规模,与全国养老基金的隐性债务规模相比可谓杯水车薪。”上海社科院副院长左学金表示。

  不少学者认为,包括辽宁在内,诸省所面临的基本养老保险的缺口问题,并不是“钱”的问题。由于全国层面仍存的人口红利,从制度积累的基金总量上,个人账户的缺口并非不能弥补。即便以国资偿还历史旧账的计划不能迅速实现,绝对优势的劳动人口缴费余额亦能缓解眼前的燃眉之急。

  但这笔钱也是远水解不了近渴。中国的基本养老保险统筹层次普遍较低。尽管各省市均宣称实现了制度上的“省级统筹”,但包括辽宁在内,资金事实上仍在地市一级管理,更多的是一个制度统一、省级提取调剂资金的概念。郑秉文认为,低统筹层次弊病重重。中国养老保险基金确实还有超过2万亿元的结余,但都沉淀在少数发达省份。碎片化的制度加剧了养老保险体系内部的利益分化,这些省份的结余没法转移给辽宁这样的亏损省市,缺口只能由财政转移支付。而财政补贴资金也必须随着做实账户规模的扩大、退休人数的增加而不断扩大。由此带来的,是基金结余在少数富裕省份的绝对增长。在缺乏好的投资体制的情况下,基金的绝对增长,便意味着绝对贬值。

  也有观点认为,打破利益割据并非没有可能,同时在制度上也并非没有出路——多位接受采访的学者均谈到,建立全国统筹的“基本国民年金”其实具有可行性。大幅度降低缴费费率及养老金替代率,在充分扩面的基础上向全体国民提供低标准但均等的养老保障;在此基础上建立多层次的补充保险,包括让带有强制储蓄意味的个人账户充分市场化运营,建立普遍性的职业年金,充分发展商业保险。

  这样的方案,需要对现行制度进行大刀阔斧的改革,关键在于能否拿出统合制度的魄力和决心。

  随着人口红利逐渐消弭,真正的挑战才拉开序幕。学界有所共识的是,在人口红利窗口关闭前,是中国养老保险制度弥合旧账、整合体系的最后机会。构建一个可持续的养老保险体系,乃是从人口政策到央地财政的博弈,牵一发动全身的改革。而以辽宁为代表的中国统账结合的养老保险模式,已经走到必改不可的关口。

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