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地方债审计各地急动员:取消干部休假 严阵以待

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年07月30日 07:43   来源: 第一财经日报   网友评论(人参与

  地方债摸底,各地总动员。面对全国范围的政府性债务审计风暴,包括广东、浙江、大连等地的审计部门正紧急调配力量、组织培训,严阵以待。

  广东省审计厅一名人士对《第一财经日报》称,按照上级要求,他们要在9月底前完成这项工作。为了如期上交答卷,广东省审计厅已经调配百余人参与此次的审计工作,参与干部的休假亦被取消。

  各地参加培训

  浙江省审计厅官网称,为做好全国政府性债务审计工作,审计署于7月27日~28日在北京举办了全国政府性债务审计培训班,审计长刘家义做动员讲话,副审计长侯凯讲解了全国政府性债务审计工作方案。

  消息称,浙江省厅全国政府性债务审计工作领导小组办公室组织收看了视频培训,所有厅领导、省厅全国政府性债务审计工作领导小组办公室成员、厅财政处全体人员、省厅各处室抽调参与债务审计的审计组副组长和审计人员共40余人参加了培训。各市、县(市、区)审计局负责人、审计组全体人员约670余人,在地方分会场同步参加了培训。

  大连审计局官网显示,为做好政府性债务审计的准备工作,大连市审计局筹备成立了审计工作综合领导小组,并将审计署相关要求传达到县区审计机关。两级审计力量由市局统一调配,在7月20日前完成现有工作,并推迟干部休假时间。此外,该局完成了市县两级审计机关项目管理平台和审计组成员视讯交流平台,指定信息中心主任和2名计算机工程师准备承担债务审计的日常技术服务和联系工作,确保及时获取审计指令和信息。

  广东省审计厅另一名人士告诉本报记者,广东省审计厅自上周六接到地方债务审计任务后,便立即在周末进行了相关培训活动。

  上述人士透露,此次地方债务审计的范围更广,扩大到乡镇一级,广东省2010年地方债务审计只涉及县一级,这意味着此次地方债务审计工作量将加大。

  对于能否完成任务,上述人士表示乐观,他称因为有了2010年地方债务审计经验,他对这次完成审计任务很有信心。

  三年前,广东省审计厅曾对该省本级、21个地级以上市和121个县市区三级地方政府债务进行了全面审计,涉及1281个政府及其部门和机构以及241个融资平台公司等在内的38545笔债务。审计结果显示,截至2010年底广东政府性债务余额为7502.96亿元,债务风险被认为总体可控。

  只审直接债务?

  广东省人大财经委员会主任委员陈家记昨日在广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议作的《关于2013年省级财政预算调整的审查报告》显示,2013年广东省级财政预算增加地方政府债券收入121亿元,2009~2012年广东省人民政府发行的地方债券为309亿元(不含深圳).

  但根据广东省审计厅厅长蓝佛安昨日所作的《关于广东省2012年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,广东有10.47亿元债券资金滞留在各市、县国库未使用,影响了资金的使用效益。

  此外,该省有6个县(市、区)的财政部门没有将8677万元债券资金的收支计划列入同级财政预算报人大审批;若干县市违规将3918万元债券资金用于机关业务用房及配套设施建设。一些县市还存在着财政部门违规列支债券资金、债券资金投向项目存在审批手续不齐、履行程序不规范等问题。

  广东省人大财经委员会建议,政府财政部门应当充分考虑各地、各单位的负债状况和偿还能力,兼顾区域协调发展,按照轻重缓急安排好地方政府债券资金,且加强和改进地方政府债券资金管理,提高预算执行率和到位率,充分发挥财政资金使用效益。

  广东省财政厅科研所所长黎旭东告诉本报记者,审计地方债务是一个必要措施,地方借了多少钱,能不能还,一直都没底,存在着不可控的风险。只有专项审计才能搞清楚具体数据,“以前都是估计的,估计的数是没用的。债务是很复杂的体系,有直接负债、间接负债等口径。”

  前述广东审计厅人士告诉本报,地方债务以间接债务为主。但黎旭东认为,这次审计地方债可能是一个最小的口径,即直接负债,也就是地方融资平台欠银行的部分。

  黎旭东认为,重点不是地方政府负了多少债,而是能不能还钱,资金链条会不会断裂。

  分析人士表示,尽管地方债务审计对于资金面及债券市场带来的短期冲击难以避免,但这有利于地方债务规模的明晰以及存量城投债投资风险的透明。从资金面的角度而言,地方债务审计并不意味着流动性将面临进一步收紧。在当前市场资金价格已经趋于高位的背景下,资金面不会因此继续出现进一步拉紧。

  利于化解债务风险

  今年6月10日审计署公布的对36个地方政府本级政府性债务审计结果显示,2012年36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元。其中,近50%是在后两年形成的,最近两年地方债务融资增速并未降速,并更多以企业债、信托等方式扩大。

  来自光大证券(601788)的测算数据显示,今年下半年到期的中国地方政府融资工具(LGFV)约有1270亿元人民币,几乎等于上半年627亿元的两倍,到期规模为2000年以来的同期最高水平。2014年将有2088亿元地方政府融资工具到期,比2013年规模又增加10%。国际评级机构穆迪指出,由于产生的现金流非常小,一些偿债能力较弱的地方债务将出现问题,不排除政府让一些公司违约的可能。

  分析人士表示,此次审计署启动对各级政府的债务审计,将有利于市场各方对地方债务规模的明晰,稳定市场对于地方融资平台风险的预期,从而有助于更长期地化解相关债务风险。

  根据国泰君安的估算,截至2012年底,地方政府债务预计约为12.4万亿元,其中贷款约9.3万亿元,城投债约0.8万亿元(按银监会平台口径),信托1.65万亿元(信托业协会数据),地方债0.65万亿元。

  资金面承压有限

  对于此次管理层启动各级政府性债务审计可能将对市场带来的冲击,有机构认为,地方债务风险的清理整顿,将影响短期经济增速,地方基建投资的能力将受制约,并可能引发地方政府中的高负债个体面临债务风险,甚至阶段性引发信用风险,从而对债券市场带来显著冲击。

  兴业证券(601377)固定收益资深投资经理朱文杰表示,从地方政府融资成本的角度而言,相较于信托等其他一些融资手段,发行城投债目前仍然还是成本最低的融资方式。因此,对于城投债等一些与地方政府融资相关的信用债券,不必过于悲观。

  长江证券(000783)也认为,地方债券全面审计将会加强市场对于去杠杆促转型的预期。从2011年对应的形势来看,市场风险偏好反而可能将有所回归。国泰君安进一步指出,低成本的市政债以及更为创新的金融工具可能作为部分的替代融资工具以替换当前的高息融资工具,从而有助于缓解地方政府的偿债压力。

  在对市场流动性的影响方面,分析人士指出,此前管理层在推动金融机构去杠杆、规范表外业务等方面已经明晰了资金环境将更为稳健,此次地方债务的全面审计更多还是货币信贷“盘活存量、用好增量”的体现,并不意味着资金面将进行进一步收紧。因此,在当前市场资金利率已经较长时间运行在相对偏高水平的背景下,此次地方债务审计对于市场流动性的影响有限。

  改革开放以来的第二次全国性的地方政府性债务审计,将于8月展开。目前,国家审计署暂未公布本次审计的具体安排。

  但据人民网(603000)消息,与2011年的第一次地方政府性债务审计相比,本次审计将更彻底、更全面,将由第一次的“三级审计”(即省级、市级、县级三级地方政府),延伸到“五级审计”(即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府)。据此,本次审计将摸清全国政府性债务“详单”。

  什么是地方政府性债务?具体包括哪些?地方政府举债是否符合现行法规?地方政府向谁借钱?怎么还钱?怎么花钱?此前,一些国际金融机构预测,我国地方政府债务可能失控,是否属实?

  针对上述问题,财政部财政科学研究所所长贾康、中央财经大学教授王庸军、湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青等专家学者接受了新京报采访,作出了解读。

  1问

  何为地方政府性债务?

  2011年首次地方政府性债务审计,国务院曾下发文件,其中明确了地方政府性债务的概念和范围。

  地方政府性债务主要由三部分组成:地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

  地方政府负有偿还责任的债务,是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务,例如地方政府债券

  地方政府负有担保责任的债务,是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

  两者主要区别在于,前者的偿债资金由政府财政负担;后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。

  其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务,由非财政资金偿还,但地方政府没有提供担保。据法律规定,该类债务政府没有偿债责任,但如果债务单位出现了债务危机,政府应承担救助责任,因此也划入地方政府性债务范畴。

  2问

  谁是地方政府债权人?

  据审计署副审计长董大胜今年3月通报,目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。巨额地方债务,钱从哪里借来?

  审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示,地方政府债务“债权人”主要有三方:银行、地方债券、其他单位和个人。

  银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79.01%;截至去年底,36个地区的地方政府性债务余额中,银行贷款占78.07%。

  对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现,两年来银行贷款占比下降5.6%,而地方债券、其他单位和个人,分别增长62.32%、125.26%。

  为何“其他单位和个人”增幅高达125.26%?

  审计署审计长刘家义上月的审计报告透露了部分端倪,一些地区违规集资、变相融资,金额高达2181亿。

  例如,江苏省如皋市经济技术开发区,2008年至今,已向公众四次集资,承诺利息最高达14%。

  3问

  地方债务资金怎么花?

  按规定,地方政府性债务资金,须用于公益性项目建设。

  2011年的全国地方政府性债务审计结果表明,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出,占86.54%。7575.89亿花到了“其他项目”,占7.89%。

  审计署未通报“其他项目”的具体内容,但指出,一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场,甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金,投向了高能耗、高污染、产能过剩项目,以及低水平重复建设项目。此外,2011年审计还发现,19.94亿债务资金被损失浪费。

  今年对36个地区的地方政府性债务审计表明,用于公益性、基础设施项目的支出,占92.14%。审计署特意通报称,对比两年前,该36个地区用于交通运输、保障性住房、土地收储、市政建设这四项的支出,均有增长。但仍有一些地方政府“挪用”债务资金。审计发现,共计378.16亿债务资金,用于非公益性、基础设施项目,或用来归还到期债务。

  4问

  地方政府如何还债?

  据光大证券(601788)等金融机构测算,下半年,大约1270亿的地方政府性债务到期,为2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元,比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期,地方政府怎么还?

  审计署发布的审计公告表明,从1979年至今,土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。

  2011年对全国的地方政府性债务审计发现,12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入,作为偿债来源,债务资金量占37.96%。

  地方政府的其他还债来源,还有债务单位的事业收入,如高校的学费收入;经营收入,如车辆通行费收入等。

  由于预期收入不稳定,一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。

  以车辆通行费收入为例,2010年,全国高速公路的地方政府性债务,借新还旧率高达54.64%,审计署分析的原因为“部分地区的高速公路处于建设期和运营初期,其收费收入不足以偿还债务本息,主要依靠举借新债偿还”。

  5问

  地方发行债券合法吗?

  《预算法》规定,“除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  既然法律不允许地方发行债券,那10余万亿的债务是怎么来的呢?据了解,地方政府债务最早可追溯到1979年,当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底,全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。

  湖北省统计局副局长叶青表示,虽然法律严禁地方发行债券,但未禁止地方政府设立的公司举债。因此,地方政府通过组建融资平台公司,绕开法律约束。

  据审计署去年公布的数据,全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。

  融资平台的最早雏形,始于上世纪八十年代,广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后,地方政府开始更多依赖融资平台,筹措资金。

  叶青说,融资平台大多有政府背景,容易获得银行贷款、发行城投债。但是,融资平台的具体举债规模和偿债能力审核,并未纳入人大审议。所以相当一部分债务,成了隐形债务。

  6问

  国家怎么管地方债务?

  从2011年至今,国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是2011年3月至5月,全面审计了31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况;第二次是去年11月至今年2月,“抽查”了15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。

  这两次审计,审计署均提出,由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计,审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。2010年6月,国务院曾下发通知,要求清理地方融资平台。

  但据通报,2011年以来,按银监会规定,共有61家融资平台公司应转为“退出类平台”,但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务,或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且,还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司,以转为“退出类平台”为由,少统计政府性债务2479.29亿元。

  7问

  债务审计都审计什么?

  2011年国办下发通知,圈定了地方政府性债务审计的四大审计重点:摸清债务规模、结构及增减变化;分清债务类型;分析债务偿还能力,揭示存在的风险隐患;债务管理中存在的突出问题等。叶青认为,本次审计也将主要包含上述内容。

  其中,“摸清债务规模”主要是地方政府隐性债务规模,特别是地方政府借助信托、BT(建设-移交)、违规集资等手段,变相融资所获得的资金规模。此系防范金融风险的重点。

  “债务偿还能力”将分析地方政府的四项指标:债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率。

  上述四项指标可反映出地方政府的偿债能力。今年对36个地区的地方政府性债务审计表明,不少地方政府的偿债能力堪忧:9个省会城市债务率超过100%,最高的达219.57%;13个省会城市偿债率超过20%,最高的达67.69%;5个省会城市借新还旧率超过20%,最高的达38.01%;2个省会城市逾期债务率超过10%,最高的达16.36%。

  8问

  地方债务失控可信吗?

  此前,穆迪等国际机构预测,下半年中国数千亿债务会给地方政府带来严峻挑战,可能首现境内债券违约。同时,一些业内人士也表示,某些地方政府因过度举债,有可能面临像底特律一样的破产危机。我国地方政府性债务是否会失控?

  对此,审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚都曾表示,地方政府性债务整体风险可控,债务优良率为95%到98%。

  财政部财政科学研究所所长贾康认为,对比其他高债务率国家,我国的债务总量在安全区间内,但需防范局部地区和具体项目出现债务风险。

  叶青提出,本次审计是改革开放以来的首次“五级审计”,审计范围首次延伸到乡级政府,由此中央政府能有效掌控地方政府性债务实情。而且,国情不同,即便个别地方政府资金运转困难,也可以通过财政转移支付等方法,帮助地方政府摆脱危机。

  上述专家都提出,迫在眉睫的问题是建立科学合理的地方政府性债务管理模式,比如财税体制改革等,解决地方政府的“差钱”问题;立法放开地方政府的举债权,设定合理的地方债务审核程序。

  国土部门统计显示,今年上半年全国房地产用地供应8.24万公顷,创历史新高。全国土地出让合同价款1.7万亿元,增幅达77.3%。

  按照历年的土地供应节奏,一般从第二季度土地供应开始逐渐放量,三、四季度达到供应高峰。如果土地市场不出现猛烈降温,今年土地出让收入有望继2011年后再度突破3万亿大关。

  上半年宅地供应计划完成36.7%

  国土资源部法律中心28日公布的土地管理形势分析显示,上半年全国房地产用地供应8.24万公顷,同比增加38.8%,与2011年同期相比,增加17.3%,达到近年来新高。

  国土部法律中心主任孙英辉表示,今年以来各地加快住房用地供给,上半年房地产用地公告推出(招标、拍卖、挂牌等公开出让公告面积)8.65万公顷,同比增加24.8%,累计流标流拍面积3034公顷,同比减少64.3%%。其中,住房用地推出5.53万公顷,同比增加21.7%。

  31个省份中27个推地量均高于去年同期,增幅较大的包括北京市(267%)、浙江省(121%)、江西省(99%)。

  今年初,国土部据各地上报汇总确定2013年全国住房用地计划供应15.08万公顷, 是过去5年年均实际供应量(9.77万公顷)的1.5倍。以此推算,今年上半年住宅用地供应完成全年计划的36.7%,这比去年提高了大约7个百分点。

  由于房地产调控的延续,过去三年的土地供应计划均未完成。2010年全国住房供地计划18.47万公顷,实际完成12.54万公顷。2011年计划供应21.8万公顷,实际完成13.59万公顷。2012年住宅用地供应计划是15.93万公顷,最终供应11.08万公顷。

  地方土地收入增加

  2011年全国土地出让收入曾达到3.15万亿的历史高峰,去年则回落到2.7万亿左右,今年有望反弹。

  今年全国重点城市土地收入较去年已增加不少。如北京,中原地产市场研究部数据显示,截止到28日,北京7月份土地出让金合计达到205.17亿。累计前7个月,北京土地出让金合计为870亿,已经超过去年全年约200亿。

  中原地产市场研究部总监张大伟预计,8月底北京年内土地出让金将突破1000亿。

  下半年的土地市场走势将决定地方土地收入能否再创历史纪录。多数观点认为,下半年土地市场不会发生急剧变化。

  国土部“2013年第二季度全国主要城市地价监测报告”认为,尽管二季度后期出现资金流动结构性紧张,但在房企购地和房地产开发投资方面并未出现回落的态势,随着三季度土地供应逐渐放大,以及部分城市的优质地块入市,市场出现高价地的可能性依然存在,土地市场上升的态势不会发生根本性变化。

  土地出让收入增加也是地方政府乐见其成的结果。在地方债务不断增加的背景下,土地收入成为地方还债的一个重要来源。

  上述地价报告认为,国家审计署的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,2012年底,4个省本级、17个省会城市本级地区有55%的债务承诺以土地收入偿还。地方政府偿债期将近,在国内经济增长仍然较缓的背景下,部分地方政府依靠土地市场平衡财政收支的客观需求仍然较强。这也在一定程度上维持了土地市场回暖的态势。

  在火爆楼市的带动下,广东上半年卖地收入和多项税收均大幅上升。

  广东省财政厅昨日提交给广东省十二届人大常委会三次会议审议的《关于广东省2013年上半年预算执行情况的报告》显示,受房地产市场持续回暖带动,上半年,全省政府性基金预算收入完成1424.79亿元,完成年度预算的46.03%,同比增长68.7%。

  上半年,广东省商品房交易量价齐升,土地市场交易活跃,国有土地使用权出让收入完成1175.49亿元,同比增长85.21%,拉动政府性基金增长64个百分点。与房地产相关的城市基础设施配套费也快速增长,全省共完成38.77亿元,同比增长83.12%。

  广东省统计局数据显示,上半年广东商品房销售面积4221.41万平方米,同比增长41.8%,比去年同期高52.6个百分点;商品房销售额3831.10亿元,增长59.8%,比上年同期高67.1个百分点。

  “房地产市场升温,来源于房地产行业的税收增长较快,贡献了财政收入增量的五成。”报告说。上半年,广东全省地方公共财政预算收入完成3483.57亿元,比上年同期增长16.34%,这一增速也比全国地方平均水平高2.88个百分点,是2007年以来该省收入增幅首次在上半年高于全国地方平均水平。

  此外,多项税收增速喜人。受房地产市场回暖带动,上半年全省契税完成169.68亿元,比去年同期增收58.14亿元,增长52.13%。

  企业所得税完成560.73亿元,比去年同期增收68.42亿元,增长13.9%,比去年同期提高了10.73个百分点。主要原因是企业经济效益好转,夯实了企业所得税增收基础,同时来源于金融业和房地产业的企业所得税较快增长,对企业所得税收入增长起到了较大的拉动作用。

  营业税方面,受“营改增”试点改革影响,来源于交通运输业和部分现代服务业的营业税大幅减收,拉低了营业税收入增幅。剔除“营改增”因素后,营业税同比增长20.47%,其中房地产(000736)业营业税累计完成265.34亿元,同比增长高达45.96%。

  在税收收入大增的情况下,税收收入质量也随之提高。上半年广东税收收入同比增长19.35%,同时受去年基数较高、行政事业性收费减免政策落实到位等因素影响,非税收入增速明显放缓,同比仅增长3.42%,比去年同期低29.01个百分点。全省税收占比达83.2%,比去年同期高2.1个百分点,收入质量提高。

  不过,在地方财收大增的同时,来源于广东的中央级公共财政预算收入却出现一定幅度减收,上半年该项收入完成3089.53亿元,比去年同期下降8.84%。主要原因是受去年同期基数较高、一般贸易进口疲软、进口商品结构变化及出口退税进度加快等因素影响,中央固定收入中的外贸相关税收减收488.86亿元。这也在某种程度上反映实体经济并未有明显提升。

  投资者预期一项政策将带来长远的变革,但他们都纷纷离场规避短期冲击。在审计署宣布对地方债务进行全面审计之后,昨日沪深A股收盘大跌,金融股和地产股成为下跌过程中领跌的品种。

  深市金融指数跌2.66%

  国家审计署在28日发布了简短的一句话,称根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。

  而《人民日报》上刊发的一篇文章说,这一要求上周五下达,周一即开始审计。这使得投资者更加关注这一举措。

  昨日沪指下跌1.72%,重回2000点下方,收报1976.31点。由于银行和地产与地方融资平台、目前地方政府发展模式关系最为紧密,因此金融股和地产股成为下跌过程中领跌的品种。昨日,深市金融指数下跌了2.66%,沪市地产指数下跌了2.26%。部分地产公司股票,比如招商地产(000024)跌幅超过5%。

  与地方关系紧密行业大跌

  一些与地方政府紧密相关的行业,如园林绿化公司昨日跌幅惨重。东方园林(002310)昨日盘中一度跌停,最终收跌9.05%;普邦园林(002663)棕榈园林(002431)跌幅均超过5%。

  而同样受地方政府订单影响很大的环保行业昨日也遭遇重挫,龙净环保(600388)创业环保(600874)开能环保(300272)等跌幅超过6%,兴蓉投资(000598)等跌幅超过5%。

  德邦基金人士分析称,国务院对于地方政府债务审计此前已经有部署,但是此刻以紧急事件方式处理,却又不寻常。地方政府基建投资资金来源于平台融资,总量控制和增量骤减,可能进一步增加地方融资难度,降低基建投资增速,进而降低经济增速。

  受此影响,昨日A股尤其是大盘蓝筹板块以及周期股下跌超过创业板。

  地方政府“减持填窟窿”?

  此外,不少投资者还为地方政府可能减持其控制的A股公司填补债务“窟窿”而深感担忧。

  根据国资委今年披露的数据,2012年底,A股国有控股上市公司共有953家,占公司数量的38.5%,其市值占比则达到51.4%。

  而对A股数据的统计显示,央企旗下A股上市公司数量为282家,即有近670家地方国资委或地方国资经营平台控制下的上市公司。

  投资者担忧,一旦地方政府减持这些公司股票筹集资金,或给这些股票带来抛售压力。部分分析师认为,由于不少地方政府债务投资的基础设施项目回报率低,产生的现金流难以覆盖债务成本,因此这部分债务靠以旧还新维持,审计地方债务可能使得部分地方政府资金链紧张。

  - 机构报告

  IMF连发报告警告地方债务风险

  中国地方政府债务引起了世界的关注,地方债务风险早已被业界视为“走钢丝”的状态

  今年以来,中国地方政府债务引起了世界的关注,实际上,地方债务风险早已被业界视为“走钢丝”的状态。包括国际货币基金组织(IMF)、评级公司及投行分析师都表达了对中国地方债务问题的担忧。

  IMF今年以来多次提出对中国地方债务问题的关注。该机构4月发布报告,认为从中期来看地方政府债务问题将成为财政风险的重要来源。

  5月,IMF再次对中国债务不断增长及信贷迅速扩张发出预警,称虽然债务风险仍处在完全可控的水平上,但在中期内政府必须逐步降低赤字,以确保债务状况稳健和可持续。

  而在今年7月发布的对2013年度中国宏观经济状况的“年度体检报告”中,IMF估算,如果将地方政府融资平台和预算外资金纳入广义政府债务范围,那么去年的中国政府债务占GDP的比重超过45%。

  此外,今年4月,评级机构惠誉将中国偿还长期本币债务的评级从AA-降至A+,该机构预计,到2012年底,中国地方政府债务达到人民币12.85万亿元,相当于GDP的25.1%。2011年底该比例为23.4%。惠誉还称,地方政府及其平台之间的借贷行为并不透明,“我们认为这是中国与其他A类国家相比存在巨大差距的地方。”

  另一评级机构穆迪也出于对中国地方政府债务积聚和“影子银行”驱动下的信贷高速增长的担忧,今年4月将中国主权信用评级前景由“正面”下调至“稳定”。该机构上周还表示,在中国改变政府投资为导向的经济模式背景下,下半年到期的上千亿元地方债将迎来融资挑战,可能会有违约风险。

  - 背景

  地方政府偿债过度依赖土地收入

  6月审计署抽审了36个地方政府,其中9个省会城市本级政府偿债率超100%

  2011年国家审计署曾对全国的地方债务进行过一次全面审计,结果显示,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共10.72万亿元。

  2013年6月,审计署抽查审计了36个地方政府,2012年底这36个地方政府债务余额已接近3.85万亿元,比2010年增长了12.94%。

  有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%,最高达189%。

  而在债务偿还中,各地方政府又过度依赖土地收入。抽查的36个地方政府中,超过半数地方政府指望卖地还钱,21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额有7746.97亿元,占这些地区债务余额的54.64%。

  这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务,需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

  过度依赖土地收入也成为各地房地产调控的一大难题。国土部的数据显示,今年上半年,全国土地出让合同价款1.7万亿元,增幅达77.3%,其中房地产(000736)用地出让价款同比增幅超过90%。

  分析

  “此轮审计或为财政体制改革拉开序幕”

  A股虽以下跌应对地方债务审计的影响,但A股的参与者对审计地方债务持有正面的看法,有机构认为,此轮审计或为财政体制改革拉开序幕。

  官方可见的最新地方债务数据来自于2011年,当时的统计显示,2010年底,全国省、市、县三级负有偿还责任、担保责任、救助责任的债务余额共计10.7万亿元;随后在2012年11月到今年2月,审计署在全国36个地区作为样本的审计中,显示36地区2012年底的债务余额较2010年增长了13%。

  摩根士丹利华鑫基金人士认为,从先前的样本看,预计新一轮审计结果显示的负债增长率应该不会高于之前36个地区两年近13%的增长,因此结论或大概率指向“负债率总体可控,局部地区超标”。

  该公司认为,从中长期来看,此轮审计或为财政体制改革拉开序幕:先将地方政府的账本打开,然后再采取相应措施打击局部的过度投资,其实质有利于经济结构的调整和经济健康恢复。

  德邦基金人士则认为,地方债务核查将影响深远,只有暴露部分风险,才能打破金融机构和民众对于地方政府信用的迷信,戒除金融机构给地方融资的毒瘾,改变资金集中流向基建、地产、国企的局面,从金融上支持经济转型。

  不过,益民基金策略分析师黄祥斌认为,虽然经济下限的讨论似乎告一段落,甚至之前铁路建设领域的政策也引发了投资者对于“稳增长”的很多憧憬,但面对审计政策新变化,相信投资者的憧憬会受到遏止,这会降低市场的风险偏好,压制资本市场的估值。(吴敏)

  地方债务审计风暴引发银行股大跌,不过银行人士对此还较为淡定,“总体风险可控、有选择性地做”是目前银行业对地方政府项目的普遍态度。据记者昨日了解,监管部门也已经加强对地方融资平台的监控,各家银行每个月动态统计汇报地方融资平台情况,避免出现重大违约事件。

  银行对地方项目“想说爱你不容易”

  地方政府债务中,银行贷款是主要来源。审计署的数据显示,2012年底36个地方政府债务余额已接近3.85万亿元,其中银行贷款占78.07%,也即超过3万亿为银行贷款。

  一位国有银行人士昨日告诉记者,地方债务审计早有预料,今年以来出于对风险的考量,银行对于政府融资平台的态度进一步趋紧,不少项目地方政府获批后难以在银行获得贷款,资金达到率低。不过,并不是地方政府贷款一刀切的不做了,而是更加有选择性的放贷,调整的行业、产能过剩行业都基本停止放贷。比如该行的房地产类的贷款,审批名单全部收到总行了,只有总行认可的房地产商才可以批贷。

  另一位股份制银行人士称,现在银行对地方政府项目是“想说爱你不容易”。在中国的经济环境下,银行不做政府生意是不可能的。从关系考虑,银行需要地方政府的支持;从风险考虑,政府是风险最低的贷款客户,特别在目前经济形势不好的情况下,企业的风险比政府的风险更大。

  以平安银行(000001)为例,该行从6月份以来,与青岛、昆明、湖北、南京、成都、大连6地政府签署战略合作协议,不到2个月,平安银行与这6地政府部门达成了5300亿元的投融资项目。

  监管层认为地方融资平台风险可控

  据了解,目前监管部门和各家银行也都加强了对新增政府平台贷款的把控。5月份,银监会已要求各银行不得新增平台贷款规模,同时要求银行严把新增贷款准入标准,发放平台贷款时必须满足借款人现金流全覆盖、抵押担保符合现行规定、资产负债率低于80%等约束条件。

  银行人士介绍,现在各家银行是每个月都要统计本年到期平台贷款金额、偿债资金来源和实际偿还等情况,避免出现重大违约事件。

  银监会主席尚福林今年6月透露,截至今年一季度末,银行的地方政府融资平台贷款余额为9.59万亿元,不良贷款率0.14%。尚福林称,目前银行的地方政府债务基本属生产性负债,不是消费性负债,大都有对应的资产保障,总体风险是可控的。

  中银国际发布的研究报告认为,若在较坏的情况下,地方融资平台的不良贷款率升到近30%,则上市银行2013年的净利润将较2010年下降55%。

  通过2012年银行年报发现,目前银行平台贷款控制较为有效。国有大行中,中行2012年地方政府融资平台贷款余额减少23亿元,农行减少48亿元。招行在2012年平台贷款也减少237.27亿元。

  - 专家声音

  刘煜辉 地方应建债务约束机制

  中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉昨日表示,上半年经济形势较差,地方债务风险问题不是很乐观。

  刘煜辉说,此次摸底审计距离上次大规模的摸底调查已经过去两年了,在这两年中,地方性债务又出现了新的情况,特别是去年,为了稳增长又加了一次杠杆,影子银行最近两年膨胀得特别厉害。目前中央对地方政府债务的总体情况已经不太清楚了,摸底主要是掌握风险情况。

  刘煜辉认为,虽然去年底和今年初对36个省市进行了抽样调查,但其准确性比全国范围内摸底要差得远。上半年经济形势较差,地方债务风险问题不是很乐观。

  刘煜辉说,在我国地方政府在《预算法》中不能作为承债和担保的主体,即《预算法》明确地方政府不能对外举债,所以,在法律的框架内,地方政府是没有举债权力的。但实际上,大家都是在绕道举债,地方政府融资平台就是这样一个背景的产物。从这个意义上看,我国地方政府没有“破产”一说。

  对于未来地方政府融资机制,刘煜辉认为,要推动地方政府建立有效的、硬化的债务约束机制,推动地方政府预算和支出透明。

  “作为一个市场化的承债主体,必须有清晰的资产负债表,才能到市场上融资,只有在这样一个主体上才能推动未来地方政府的投融资改革。”刘煜辉认为,地方政府建立市政债融资体系要有市场承债主体这个基础。说起来简单,其背后有深层次的体制层面的难题。

  根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。这意味着,时隔两年,又一轮对地方债的全国性摸底工作正式开始。

  早在2011年初,审计署曾对全国省、市、县三级地方政府性债务余额进行过审计。截至2010年底,除了54个县级政府没有政府性债务以外,三级地方政府的债务余额为10.7万亿元,这一数据在当时引起各方高度关注。在去年底和今年初,审计署曾对36个省级地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计,截至2012年底,这一债务总额为3.8万亿元,相比2010年增加4409.81亿元,增长12.94%。

  短短两年时间,12.9%的省级地方债规模增速,不可谓不快,而且是在各界已经意识到地方债风险巨大、经济增速不断放缓的大背景下发生的。

  这一次审计署把审计规模进一步扩大,不仅仅限于省、市、县三级,而是把更多的注意力聚焦于乡级基层地方债规模与结构。确实,能否准确搞清楚县级地方债,直接关乎对整体债务规模的预估。而县级地方债能否精准全面评估,又完全仰仗于对乡级地方债的摸底情况。因此,此次审计署的任务可谓繁重,那么多的乡级政府地方债账目在等着审计署。但这是一件不得不做的事情,因为现在县级财政和县级地方债风险确实已经比较严重。

  今年以来,很多地方的县级财政增速都在放缓。前些年地方债兴盛的时候,资金链一直十分良好。不过,近期爆发的一些事情却让外界十分担忧县级财政和县级地方债的风险问题,比如源于民间借贷的“神木事件”,一定程度上深刻影响着当地的地方债风险,还有鄂尔多斯(600295)、温州、贵阳等地的地方债风险也都逐渐浮出表面。很多地方之前上马的“铁公基”项目,由于回报率较低,当地政府违约风险正在上升,这或将导致银行坏账上升,甚至有观点认为,新增贷款中的很大一部分已经用于延展坏账。

  当此之际,摸底地方债的意义不需多言。截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府的债务余额为10.7万亿元,那么时隔两年后,这一数字创出新高的可能性很高。对审计署这一次的大摸底来说,搞清楚总规模当然重要,但更为重要的是清楚分析地方债的内部结构、风险敞口等问题。几年前,地方债务的审计结果虽引起各级强烈震撼,但并未阻遏各级政府不断增发新债,而且很多地方是在“借新债还旧债”。

  在地方债野蛮扩张数年之后,现在到了不得不大力“控风险”的时候。不久前,李克强总理把“控风险”与“稳增长”相并列,并与“调结构、促改革”一起,成为“统筹实策”的一部分。“控风险”,当下最核心的当然是地方债和房地产泡沫,且两者的关系是缠绕在一起的。与此同时,和地方融资平台相关的银行贷款、企业债券信托产品,也都是风险之源。必须从源头上厘清中国经济的风险,才有可能真正实现“控风险”的战略目标,让“稳增长”、“调结构”和“促改革”得以顺利推进。就长远而言,摸底地方债是化解危机的前提。当前,中国经济的风险暴露点不少,债务膨胀之问题中的问题是把这块风险释放了。如果做到了这点,未来十年,中国经济持续健康增长估计也就没什么大问题了。

  中央对于地方债务的审计风波逐渐展开,地方债务的浑水在审计署的工作下能被搅出多大的浪,这个我们不好说。但这次审计署的摸底工作,起码能让地方债务这个大谜团露出一点真面目。

  谜,是因为有很多的不透明性,眼前不确定这个债到底有多少。但大概情况是清楚的,越上级的政府债务问题越少,最大问题在基层政府。所以这次审计摸底据说加了一级,就是对乡镇政府的审查。财政圈流行说:中央财政浩浩荡荡,省级财政强强壮壮、市级财政勉勉强强、县级财政摇摇晃晃、乡级财政空空荡荡。看来政府债务的最大层面就在县乡等基层上。

  仅从09年以来,基层政府债务问题至少已不下十次在国务院会议上被讨论。最近几年的“两会”期间,人大代表不断表示担忧县乡基层政府的债务问题:全国现在接近40000个乡镇中,大约三分之二的乡镇财政负担非常沉重,很多乡镇债务负担已经超过财政收入。

  这些基层政府的债务问题主要是“隐形”的。隐形就无法摸底。为什么债务会隐形呢?这个罪魁祸首是成千上万的地方融资平台。由于我国现行法律不允许地方政府举债出现赤字,所以地方政府就想方设法获取预算外的资金。上世纪八九十年代,绝大多数地方政府都开始成立公司的形式融资避开法律,由公司向金融部门借款或向社会发行债券。这些地方融资平台事实上构成了地方政府的负债,但地方政府的预算中却并不反映这部分债务,上级政府根本无法知晓。本来是一种创新的地方融资模式,现在成了极大的麻烦。这样的地方融资平台在全国有多少呢?数也数不清。

  有人说过:关于基层政府债务的化解前景,让这些基层政府自己来还清债务?想都别想,根本还不清。在不得不还的情景下,有些基层采取的办法是举新债还旧债,或者干脆是变卖政府房产土地,或者挪用其他方面资金,或争取一些上面来的资金。这些基层政府的债务大多集中在上世纪90年代,有的甚至存在80年代形成的债务。

  眼前他们没表现出大问题,是因为他们一直在借新债还旧债,债滚债。或者很多地方政府出于政绩或“面子”的原因,缺乏必要的信息披露机制。尤其是乡镇一级,根本无债务透明度可言。

  据某乡镇干部酒后吐真言:招待费用支出太大。乡镇处于政权基层,有成十上百个对口的上级部门要接待、招待。每年单纯例行公事般的检查、评比、督导、验收、考核就有数百次。

  乡镇政府基本上是生活在考核评比的汪洋大海之中。这些考核评比都直接与乡镇行政主管人员的个人升迁和物质待遇息息相关。比如发展乡镇企业,教育普九达标的校舍建设,农业结构调整,最近几年的招商引资,都有明确的指标,有紧张的评比,完不成指标不仅升迁表彰无望,而且要“黄牌警告”,有的甚至要就地“免职”。中国的乡镇考核指标甚至超过上百条,计划生育、报刊征订、党风廉政建设、招商引资等方面几乎是一票否决,“也就是一旦某项任务没有达标,就视其全年工作任务为零,不得获得任何奖励和先进称号”。

  某现象一:在财政压力下,某乡镇行政主管人员干脆做出极端选择:一种是造假,编数字向上报,玩数字游戏,搞形式主义;另一种是“硬来”,干脆“借钱”办事,花钱做“秀”。

  某现象二:为完成上级达标、升级活动,某镇在正常“吃饭”都难以保证的情况下,盲目举债搞形象工程等,形成一部分债务。为完成上级达标任务,某乡镇建设项目配套压力过大,导致债务加强。

  某现象三:前几年,为贯彻国家“普九”政策,某乡镇投入了大量的财力改造中小学校;近年来,为促进乡镇经济发展,该乡镇又在场站建设、道路改造等方面投入了大量的资金。但是,在乡镇自身财力不济的情况下,上述投入远远超出了该乡镇财政的承受能力。

  某现象四:由于债务严重,有的乡镇政府重要工作根本难以开展,甚至连日常运转也需要举债;有的政府在不断变卖房产、汽车等还债,甚至连自己的办公室和住宿地都快没有了,只能借民房来维持工作。很多乡镇政府被债主催债,成了“老赖政府”!

  地方债务反映出来的是问题,表面上是政府人员水平低、经营不善、管理不善等工作问题,实质上还是一个政府运作体制问题。

  分税制实施后,一方面,从财政收入来看,实行的是‘虹吸’政策,即将基层财力大量地逐级往上吸取,集中到上级财政特别是中央财政。另一方面,从财政的再分配来看,实行的是‘喷灌’政策。这种分税制改革的实质是各级政府在财政主体利益的激励下,将各种好处尽量收到自己的盘子之中,乡镇及县的财权大部分被上收,而乡镇及县的事权则大大增加。中央财政占了七成,却只需要做三成的事,地方财政区区三成,却要做七成的事。地方政府没有钱,如何让他们想到发展?更别提还要全面城镇化了!

  所以本质的问题还在这里,当年的分税制不彻底,地方政府的资金缺口普遍庞大。实施分税制以后,中央财政收入占整个财政收入的68%,地方政府的收入仅占32%,但地方政府支出却占60%,中央政府支出只占30%左右。每年都有很多财政作为转移资金,从中央下拨到地方,地方则眼巴巴的指望着这些钱,这些钱的下拨权力在部委手中,地方政府最大的一件事情就是跟这些部委搞好关系。

  没有关系的地方财政缺钱,只能相方设法向当地企业和居民罚款、收费、摊派和集资。分税的十多年来,争项目、争资金、跑贷款、忙举债、想罚款几乎成了基层政府的必然之举。

  中国的这些基层政府处于水深火热之中,再不改革,就晚了。

  但从近期的世界经济走向来看,债务风险引发的经济大动荡案例不在少数,往前说有欧债危机,之后日本债市波动引发了日经指数的狂泻,直到最近底特律政府资不抵债,频临破产。中国不存在政府破产机制,看似至高无上的政府信用是地方债务的兜底所在,然而,构建在政府信用之上的庞大地方债务又将如何收场呢?印钱毕竟不是办法。

  看来,这次中央对于地方债务审计并不是毫无底线的刺破债务风险,中央有底线,就是在可控范围内让债务危机提前、小规模、可以忍受的爆发。从这一点上来看,债务审计风波与之前的钱荒手法如出一辙。

  当然,中央绝不会允许地方债务导致的金融风险爆发,但审计之后,高层还是要为地方债务想一个出路,-- 一个除了印钱或者借新钱还旧钱的新路子。

  有三种路子是迫在眉睫可考虑的:

  1、干脆允许地方政府发债。法律不允许地方政府发债,实际上地方融资平台的债一点都不少,还根本无法监管。让地债务适度举债,能让这种债务阳光化。2009年以来,连续两年中央政府代发地方债可谓开了个好头,但是还不够彻底。阳光化后,地方债还要进行定期报告,让各级政府有计划的预算,考虑让地方人大对地方预算有个监管!

  2、官员考核制度急需要改。现行乡镇干部考核体制的影响。第一、地方主要领导变换太频繁,后任领导没有化解债务的动力;第二、债务化解没有列入干部考核指标,也不影响政绩,因此地方领导人没有压力。没有解决这两个问题,官员考核就是不理想的。

  3、以上方法都还是指标不治本。重要的还是支持继续推进分税制改革,适当降低中央财政集中度,给地方财政以更大空间。地方政府所面临的财政问题,从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的,即地方政府在财政收入中只占30%左右,却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。对此,彻底的分税制改革才是治本。

  地方债的问题,实质到最后表现出来的还是:分税制再到改革时!

【作者: 张焕】 (责任编辑:唐飞)

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