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国务院:城际铁路所有权经营权向社会放开 可引民资进入

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年08月20日 07:27   来源: 金融界网站综合   网友评论(人参与

  编者按:国务院发文要求,争取超额完成2013年投资计划。为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴,向地方政府和社会放开城际铁路所有权、经营权。十二五后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

国务院:城际铁路所有权经营权向社会放开 可引民资进入

  8月19日,国务院发布《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称《意见》),《意见》指出,要向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,并设立铁路发展基金

  为全面实现“十二五”铁路规划发展目标,意见提出,要按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。

  ■ 措施

  1 鼓励社会资本投资铁路

  向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。

  2 设立铁路发展基金

  研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。

  3 继续发行铁路建设债券

  “十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

  4 铁路货运价改为政府指导

  坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件,将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。

  5 明后两年继续补贴铁总

  《意见》同时提出了建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务,以及青藏线等有关公益性铁路的经营亏损,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。

  《意见》还强调,银行等金融机构要根据自身承受能力继续积极支持铁路重点项目建设。中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策。

  6 超额完成今年投资计划

  此外,意见还就加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用;强化企业经营管理,努力提高资产收益水平等方面提出了要求。同时要求,加快“十二五”铁路建设,争取超额完成2013年投资计划,切实做好明后两年建设安排。

  ■ 解读

  铁路发展基金可吸引民间资本进入

  国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚分析认为,从2004年开始,国家就提出鼓励非公资本进入铁路领域,2012年,原铁道部又发布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。但雷声大,雨点小。社会资金不进来,主要因为铁道部一家独大,进来的资金经营决策上没有话语权,而且也没有好的预期。除了运煤专线,一般线路盈利能力较低。

  这次,国务院设立铁路发展基金的方式,以中央财政性资金作为引导性资金,吸引社会资金进入。这样一来,社保基金等相当于社会法人,就可以进入铁路建设领域,不确定某一个具体的铁路建设项目,也就不直接参与铁路建设与经营,但会保证给予一定的稳定合理收益,有可能是以债权形式。(新京报记者 刘春瑞)

  国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见

  国发〔2013〕33号

  各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  铁路是国家重要的基础设施和民生工程,是资源节约型、环境友好型运输方式。改革铁路投融资体制,加快推进铁路建设,对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、拉动投资合理增长、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行,都具有不可替代的重要作用。近年来,我国铁路发展取得了显著成就,但与经济社会发展需要、其他交通方式和国外先进水平相比,铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节,发展相对滞后。当前,铁路管理体制进行了重大改革,实现了政企分开,为深化铁路投融资体制改革,更好地发挥政府和市场的作用,促进铁路持续发展创造了良好条件。

  面对铁路发展的新形势新要求,综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件,应加快“十二五”铁路建设,争取超额完成2013年投资计划,切实做好明后两年建设安排。优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施,大力推动扶贫攻坚,促进区域协调发展,积极稳妥推进城镇化,顺应群众改善生产生活条件、增加收入的迫切期盼。为确保在建项目顺利推进,投产项目如期完工,新开项目抓紧实施,全面实现“十二五”铁路规划发展目标,现提出以下意见:

  一、推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。(发展改革委、财政部、交通运输部、人民银行银监会、工商总局、铁路局、中国铁路总公司负责)

  二、不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件,将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。(发展改革委负责)

  三、建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务,以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前,为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。(财政部、铁路局、中国铁路总公司负责)

  四、加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。中国铁路总公司作为国家授权投资机构,其原铁路生产经营性划拨土地,可采取授权经营方式配置,由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号),按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地,适度提高开发建设强度。创新节地技术,鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨;开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的,应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划,按照市场化、集约化原则实施综合开发,以开发收益支持铁路发展。(国土资源部、住房城乡建设部、财政部负责)

  五、强化企业经营管理,努力提高资产收益水平。中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作,推进现代企业制度建设,改善经营、增收节支,依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件,千方百计扩大市场份额,依托运输主业开展物流等增值服务,力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。建立完善成本核算体系、绩效考核体系,有效控制建设和运营成本,提高经营效益。要在抓紧清理资产的基础上,全面开展资产评估工作,摸清底数,盘活存量,优化增量,增强企业自我发展能力。要抓紧实现建设项目投产运行,做好站点设施和运营设备的配套,充分发挥铁路网络整体效益,提高增量资产收益。(中国铁路总公司、财政部、铁路局负责)

  六、加快项目前期工作,形成铁路建设合力。中国铁路总公司、地方政府等项目业主要加强组织领导,密切协调配合,加大工作力度,切实做好建设方案、资金筹措和社会稳定风险分析等前期工作。中国铁路总公司要会同有关部门加强施工监管和运营管理,确保工程质量和运行安全。发展改革、国土资源、环境保护等部门要加强沟通协调,建立联动机制,加快项目审核,加快中西部地区和贫困地区铁路建设,确保“十二五”规划确定的铁路重点项目及时开工,按合理工期推进。银行等金融机构要根据自身承受能力继续积极支持铁路重点项目建设。中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策,国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。(中国铁路总公司、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、人民银行、税务总局、银监会负责)

  为深化铁路投融资体制改革,加快铁路建设,国务院日前发布六项意见提出,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设;研究设立铁路发展基金,吸引社会法人投入。

  国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出,推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。同时,研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

  《意见》明确,不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。铁路货运价格将由政府定价改为政府指导价,以增加运价弹性。

  《意见》还提出,加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。

  “全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。”

  本报讯(记者 王薇)昨天,中国政府网公布国务院日前发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》,为加快我国铁路改革再次明确了方向。

  探索建立铁发基金

  《意见》将推进铁路投融资改革,多方式多渠道筹集建设资金作为首要要求提出。

  要求按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。

  研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

  力争客运年均增长10%以上

  虽然当前,铁路管理体制进行了重大改革,实现了政企分开,但考虑到铁路公益性的因素,《意见》中明确,在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前,为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。

  要求建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务,以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。

  中国铁路总公司要依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件,千方百计扩大市场份额,依托运输主业开展物流等增值服务,力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。

  货运将由定价改为指导价

  今年下半年,全国铁路率先对铁路货运进行了改革。在《意见》中也对完善铁路运价机制提出了要求,将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。

  《意见》要求国家发展改革委将牵头负责不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。

  除此之外,《意见》还对加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用;加快项目前期工作,形成铁路建设合力等提出了要求。

  背景

  下半年铁路改革动作频频

  今年下半年以来,我国铁路改革消息频出。铁路货运改革打响头炮后,国务院总理李克强7月24日主持召开国务院常务会议,部署推进铁路投融资体制改革,全面开放铁路建设市场,优先建设中西部和贫困地区的铁路及相关设施。

  随后,中国铁路总公司发布消息称,将全国铁路全年计划安排的固定资产投资由6500亿元上升至6600亿元。预计到年底时,中国新增铁路营业里程5500公里,全国铁路营业里程将突破10万公里,高速铁路里程将破1万公里。

  8月,中国铁路总公司还启动了成立后第一次铁路机车、动车组、客车及货车采购工作,总购置规模超过500亿元。

  从今年开始,背负巨额债务的中国铁路总公司进入密集偿债期。仅铁路债券未来3年铁总就需偿付近2000亿元,此外还有数千亿的银行贷款,截至今年一季度,铁总负债约2.84万亿元。

  债务压顶的同时,铁总又肩负着稳增长的重要任务,因此离不开国家的支持。继7月24日国务院常务会议部署铁路投融资改革后,昨日(8月19日),国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称《意见》),推出了完善铁路运价机制,建立铁路公益性、政策性补贴,形成铁路建设合力等6项政策,加快推进铁路建设。

  针对社会关注的民资进铁路问题,《意见》也进行了细化。不过,有专家向《每日经济新闻》记者表示,当前融资困境不是简单的铁路投融资体制改革所能解决,它涉及更深层次的政府和市场关系、铁路发展战略以及铁路运输管理体制。

  全面放开铁路建设市场

  国务院新出台的《意见》既有“老面孔”也有新优惠。

  除了吸引社会资本投入、设立铁路发展基金、向地方和社会资本开放城际铁路等所有权经营权等政策外,此次《意见》提到按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,“全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设”。

  《意见》称,为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。此外,还明确中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策,国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。

  18日,国务院总理李克强在考察兰渝铁路木寨岭隧道施工现场说,“西部铁路开发意义重大,这不仅是人民翘首以盼的。再者,中西部正在接收东部的产业转移。铁路的建设对扶贫以及产业的发展有意义,西部发展是中国最大的回旋余地所在”。

  此番表态肯定了西部铁路的意义,也明确了国家对西部铁路的支持。

  目前,铁总的收益来源主要是货运和客运,2012年中铁总的税后利润仅1.96亿元,今年一季度税后利润更是亏损68.76亿元,即将到来的兑付潮无疑将考验铁总的偿付能力,如果不是靠贷款和发债,基建投资根本无法进行。

  从今年开始,铁总推出系列货运改革,寄望以市场化的办法进一步提高货运收入。《意见》提到“强化企业经营管理,努力提高资产收益水平,中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作,推进现代企业制度建设,改善经营、增收节支,依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件,千方百计扩大市场份额,依托运输主业开展物流等增值服务,力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长”。

  将不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件,将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。

  民资入铁仍面临诸多问题

  从《意见》中可以看出,国务院一方面希望铁总努力提高自身的资产收益水平,另一方面还是希望为民资入铁开辟更多的道路。建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,就是了为“社会资本进入铁路创造条件”。

  此前,国务院明确铁路投融资将通过设立铁路发展基金、吸引社会资本、盘活铁路用地资源等方面破题。而上述《意见》则对铁路投融资进行了具体的细化,其中提到,铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。《意见》对盘活铁路用地资源、土地综合开发利用进行了具体规划,明确表示支持铁路车站及线路用地综合开发,“中国铁路总公司作为国家授权投资机构,其原铁路生产经营性划拨土地,可采取授权经营方式配置,由中国铁路总公司依法盘活利用”。

  国务院已经明确向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。此次,《意见》有了进一步的细化,“鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划,按照市场化、集约化原则实施综合开发,以开发收益支持铁路发展”。

  中国工程院院士王梦恕告诉《每日经济新闻》记者,“土地综合利用对民资有一定的吸引力,能够把铁路沿线的资源都利用起来,民资可分享其中的收益”。

  但长期以来,民资入铁被谓之雷声大雨点小。此前,国务院常务会议不仅有多套措施吸引社会资本,而且还设定了具体的数额,要求“十二五”后两年吸引社会资本2000亿元。但最近有媒体报道,第一条民营铁路——罗定铁路烂尾7年,显现民资入铁面临诸多问题。。

  有铁路系统人士对记者表示,“民资入铁的热情可以肯定,但作为投资人,务必要对新线运行模式与权责和利益,进行可行性分析与把握”。

  8月19日,国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》,其中指出,必须改革铁路投融资体制,具体的途径包括通过运价改革增加铁总的收入、在部分公益性运输和项目上给予中铁总公司一定的财政补贴、设立铁路发展基金吸引社会闲散资金投资铁路、通过以地养铁方式开发铁路站台沿线地段以弥补建设和运营资金等。

  今年投资追加到6900亿

  上述文件提出,加快中西部地区和贫困地区铁路建设,确保“十二五”规划确定的铁路重点项目及时开工,按合理工期推进。

  中国工程院院士、中铁隧道副总工王梦恕表示,兰渝铁路等西部铁路目前的拨款和建设进度相比去年和上半年加快不少。

  一位接近铁总人士称,铁总近期已经调整了投资计划,固定资产投资从年初计划的6500亿元调高到6600亿元,如果神华集团等能源型央企能够如愿完成300亿元投资的话,全年投资量可提高到6900亿元,相应的,基础设施建设也从年初的5200亿元追到5300亿元。

  在多方筹集铁路建设资金上面,国务院发布的意见指出,要研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。

  前述接近铁总的人士透露,铁总其实很早以前就开始酝酿设立铁路发展基金。在每年铁路建设资金的总盘子中,中央预算内资金和从煤炭运输企业中提取的铁路建设基金,一直是铁路建设资金中两项较稳定的来源。

  财政过渡性补贴

  此次国务院意见称,建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务,以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。

  在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前,为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴

  一位铁总内部规划部门的人士称,目前补贴政策的方案还在制定当中,什么时候出台,还不太好说。

  上述接近铁总的消息人士称,公益性和经营性之间的界限,要想厘清,远非那么简单。像学生半票、青藏线运输,这些算是可以比较清晰的界定的,但有些物资的运输,就不太好界定。

  而如果只是由铁总本身来界定和核算的话,难免有出于自身利益考虑,将公益损失的数额夸大之嫌,缺乏公正性和公平性。办法是让外部的第三方审计机构介入,然而,由于铁路的业务十分繁杂,即使有外部机构介入,也难免有信息不对称的问题,这也是这项政策难以尽快出台的原因之一。

  昨日公布的铁路投融资体制改革方案,是中国铁路改革的又一次里程碑式突破。方案在鼓励社会资本“入局”的同时,明确保证其在大项目上获取稳定收益,但也淡化其话语权。

  中国政府网昨日转发了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(下称“意见”)。为全面实现“十二五”铁路规划发展目标,意见提出六条措施,包括多渠道筹资、完善运价机制、建立补贴制度安排,以及盘活用地资源等。

  意见提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金

  有中国铁路总公司(下称“铁总”)人士对《第一财经日报》记者称,铁路发展基金在几年前就已经开始着手研究,作为过渡时期的最佳备选方案,发展基金将直接搭建起外部资本投资铁路的平台。

  为了更好地吸引民资,意见提出在设立铁路发展基金时要以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。

  “发展基金保证了投资人略高于银行的收益,在财政的保证下,即使后期铁路收益不佳,也能保证投资人的利益。”前述铁总人士称,铁路部门已经拟订基金构成细节方面的初步文件上报相关部门。

  铁路发展基金领衔多渠道融资

  长期以来,铁路投资获取财政以外资金的主要方式是银行贷款和发行债券,随着负债率的不断攀升,单一的融资方式不仅使得原铁道部和如今的铁总债务风险居高不下,更无力负担加速的基建。

  昨日发布的意见提出,未来将推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。根据李克强总理提出的“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,意见提出要完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。

  对于长久以来广泛争论的投资者保护问题,仍有观点担忧铁路管理的独特性可能导致其对投资者不公平。这次作为改革突破口的铁路发展基金在意见中得到了落实,意见还明确社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。

  前述铁总人士对记者称,在财政资金先为铁路发展基金搭架子的情况下,投资人的利益是能够得到保证的。不过由于地方城际项目可能涉及民资直接投资,投资者保护问题将事关社会资本的意愿。

  另外,长期以来,混乱的运价和结算机制被认为是铁路引入民间资本的最大障碍之一。为了提升投资人信心,意见提出,要不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。

  一名长期关注铁路的观察人士认为,变身企业后的铁总不应当承担过多的公益性任务,而更多考虑实际收益才是铁总能否吸引民资的

  关键。按照意见要求,未来将建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制,并将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。

  与此同时,意见提出“十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

  这一表述,进一步强化了铁道债的政府兜底预期。目前,铁道债包括铁路建设债券、短融、中票、超短融和定向工具等。尽管根据《证券法》规定,企业公开发行债券的累计余额不得超过净资产的40%,但目前看来铁道债规模显然超过了这一红线,这再次证明监管部门一直对铁道债“大开绿灯”。

  多名券商固定收益人士对本报记者称:“从政府支持力度来看,即便是中石油和中石化这些超级央企都赶不上铁总,铁道部的撤销并没有削弱铁道债的政府支持特征,未来铁道债会更接近政策性银行债券。”

  基于此,业内人士认为,铁总可以借鉴国开行的创新经验,尝试发行外币债券、浮动利率债券、含权债、私募债券、可转债等更多形式的债券品种,此举有助于扩大投资者群体,降低发行成本。

  另一个方向是资产证券化。一家上市券商投行部负责人告诉记者:“从铁路资产客流量大、现金流稳定的特点来看,完全是可以探索资产证券化的,诸如以铁路售票收入作为基础资产发行证券。”

  “在盘活存量的政策导向下,资产证券化这块应该会是未来的突破重点。”该人士称。

  连续三年对铁总实行过渡性补贴

  一名长期关注铁路的观察人士对本报表示,自今年3月铁总成立以来,铁路行业半年间经历了各方面的剧变,此番投融资方案的正式出台大大先于业内预期时间。在他看来,这份意见不仅指出了未来的融资方向,对诸如财政补贴等许多当前暧昧不明的问题也作出了明确规划。

  截至一季度,铁总负债2.84万亿元,负债率为62.31%。据测算,铁总仅今年需偿还的银行利息就达1300亿。高额负债的同时,建设投资任务却在不断加码。7月召开的国务院会议决定将“十二五”期间铁路投资从原计划的2.8万亿元增加到3.3万亿元,2013年的铁路固定资产投资将从年初计划的6500亿元增加到6900亿元。同时,明后两年总计将完成投资1.4万亿元……

  “内部此前有多次座谈会,一方面是讨论如何扩大融资,另一方面主要就是研究怎么减负了。”知情人士此前表示,铁总此前多次向高层反映,希望在税收、补贴和债务处置方面给予更多的帮助,但一直未得到明确答复。

  对此,昨日出台的意见提出要建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。同时明确,在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前,为解决铁总建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对铁总实行过渡性补贴。

  安邦咨询高级研究员贺军对本报表示,中央财政的补贴也是符合常理的,铁总目前承担的债务是原来铁道部留下的,铁道部此前作为政企合一的政府部门,可以将其债务看成是政府债务,这笔政府债务现在让刚诞生的铁总按市场化的方式去消化是不可能的事。“这种过渡性补贴的方式意思即是,中央政府将铁总‘扶上马,再送一程’。”

  过渡期能不能解决铁总的债务问题?贺军认为显然是不可能的。他表示,过渡性补贴的效果之一就是用时间换空间,但过了三年还要想办法。也许到时候一些环境会发生变化,比如外资或民资进入,可将铁路资产卖掉一部分,也可能改变发债方式、通过企业方式融资等来解决偿债问题。

  尽管过渡性补贴的政策大大利好铁总,但却引来部分市场人士的质疑。北京交通大学教授赵坚对本报称,铁路此前由于体制和建设等多种原因造成的高额负债不该由公共财政买单。他认为,铁总变身企业后要尽快厘清与政府部门的关系,否则改革无法触及根本。

  不仅如此,意见还规定铁总继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策,国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。

  盘活铁路用地资源

  为切实减负,铁总“继承”的大量资产一直被认为是最大、最有效的“金矿”。不少业内人士对本报称,如果能盘活和转换好这些资产,铁总不是没有可能实现财务上的“逆袭”。在资产盘活上,意见明确指示,要加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。

  意见称,铁总作为国家授权投资机构,其原铁路生产经营性划拨土地,可采取授权经营方式配置,由铁总依法盘活利用;地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划,按照市场化、集约化原则实施综合开发,以开发收益支持铁路发展。

  事实上,在盘活资产方面,此前有地方进行过以地养路的探索。近一两年来,地方城际铁路的融资、建设和运营逐渐转移到省一级。但对地方政府来说,除了税收外,能控制的主要资源也只有土地。因此为了解决资金问题,有些地方开始通过盘活铁路沿线,尤其是铁路站点附近的土地资源,将这些原本属于划拨性质的土地转变为商业用地。

  这种由划拨土地转为商业用地的例子其实早已有之。例如在2010年11月25日,广铁南站一块土地出让,万科、保利、中海等巨头参与竞标,经过198轮叫价,广铁集团旗下羊城铁路发展实业有限公司以86亿天价拿下该地块。实际上,该地块原业主即为此次参与竞拍的广铁集团,地块原属性为羊城铁路公司划拨用地,当年以三旧改造地块身份划入土地市场。

  根据广州市旧城改造政策,地块须将成交价的60%补偿给原土地使用权人,地块拆迁部分如在2010年前完成搬迁的,还可以按成交价追加10%补偿比例。也就是说,广铁南站的开发商即为原业主广铁集团,后者仅需支付总成交价的30%即可。

  广东作为探索以商业地产开发为铁路建设“输血”的先行军,此次意见提出的盘活铁路用地资源无疑为更多地方提供了依据。

  “土地作为越来越紧俏的稀缺资源,其价值不言而喻。如何做好监管和引导,对于铁总的资产盘活来说十分重要。”前述观察人士称,资产盘活的闸口一旦开启就需要更加完善配套法规和监管,否则容易造成贪腐和国有资产的流失。

  尽管市场化的路线得到了各方的首肯,但铁路作为国家宏观经济抓手的作用仍未发生变化。观察人士称,即使铁路投融资改革意见这样一份充满了“市场化”意味的文件,还是处处体现了国家对铁路的整体把控力。

  从宏观战略上,意见指出,要优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施,大力推动扶贫攻坚,促进区域协调发展,积极稳妥推进城镇化。此外,要综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件,加快“十二五”铁路建设,争取超额完成2013年投资计划,切实做好明后两年建设安排。

  事实上,随着高层多次表态铁路投资偏向西部后,多个地方一把手近期密集拜会铁总总经理盛光祖。根据公开消息,多地相关领导近日进京拜会盛光祖,商讨地方铁路建设推进事宜。而就在18日,李克强总理考察兰渝铁路木寨岭隧道施工现场时再次强调,铁路建设对扶贫、产业发展意义大,西部发展是中国最大的回旋余地所在,西部发展起来,拉动了就业,国家的就业就更有希望。

  本报记者获悉,目前多地都在争取对原先国家审批的城际铁路规划进行修编,从而扩大城际铁路的规划里程。

  据了解,目前《环渤海地区山东省城际轨道交通线网规划及补充报告》新增加了3条线路,这包括新增济南-青岛客专、青岛-海阳城际、红岛-(原)胶南城际等3条线路的规划。

  上述线路实际上不是孤立的。当前如成渝经济区、皖江城市带等区域均规划了新增的城际铁路,其中一些与客运专线平行。

  对于这种重复建设的轨道交通有无必要,目前存在争议。北京交大教授赵坚认为,目前城际铁路概念不清,但“超过100多公里的距离,可能没必要再建城际铁路。”

  地方城际铁路扩编

  本报记者获悉,目前山东完成的《环渤海地区山东省城际轨道交通线网规划及补充报告》,新增的3条线路,总长在500公里左右,该规划已经上报国家发改委。2011年7月国家发改委审批的山东半岛城市群城际铁路规划,总长是在2020年达到865公里,并不包括上述3条线路。

  无独有偶。目前成渝经济区的城际轨道交通规划也要扩编,其中南充-巴中、遂宁-南充-广安-邻水两条城际铁路作为新增项目,纳入《成渝经济区城际轨道交通线网规划》。重庆也预备抓紧完善成渝城市群城际轨道交通规划,报国家审批(包括渝黔城际)。

  此前京津冀的城际铁路规划也在修编。

  其中2005年国家发改委审批的京津冀城际铁路只有3条,即北京-天津-塘沽城际轨道交通线、北京-石家庄城际轨道交通线,北京-唐山-秦皇岛城际轨道交通线,分别长160、263、287公里。这之中只有第一条已经建成和通车。

  不过,今年上半年河北省与京津签署合作框架协议,提出就涿州-北京新机场-廊坊城际铁路、京九客专开展前期工作;综合考虑、积极推进利用轻轨、城际铁路和市郊铁路等多种制式逐步解决北京与三河燕郊等地间的轨道交通问题。按此看,京津冀城际铁路扩编成定局。

  就上述城际铁路扩编,记者致电各地发改委的规划部门,得到了确认。不过地方一些发改委铁路办的人士指出,这些扩编只是规划的初步审查通过,并未完成可研究性工作,也并没有获得国家发改委的通过。

  而一个项目落地,还要有设计,融资,施工等过程,“能否在‘十三五’施工很难说。”一位某地级市铁路办的人士对记者说。

  该人士表示,上述新增加的铁路,已经纳入到新的投资项目储备中,何时动工,暂时是未知数。

  多与客运专线平行

  之前不久,包括福建、贵州、四川、江西、重庆等地下发文件,或召开会议,要求谋划储备新的铁路、棚改等项目,加快项目建设步伐,确保年度完成的经济任务完成。而江苏、安徽、四川等省领导也分别拜会国家发改委或铁路总公司,希望国家支持地方铁路等项目的建设。

  但其中一些线路,属于与国家干线平行的城际铁路。比如国家有青岛-石家庄-太原客运专线,就包括济南到青岛段,但是青岛预备新增青岛到济南的城际铁路。

  再如像刚通过专家评审的《皖江城际铁路网规划研究报告》,亦出现了与客运专线平行的城际铁路。如亳州-蚌埠-滁州-南京城际铁路,合肥(新桥)-淮南-蚌埠的城际铁路,与合肥至蚌埠,蚌埠到南京开通的高铁部分重复。

  就各地谋划大批的城际铁路,铁路行业专家张江宇指出,有些城际铁路,是原先国家规划的铁路变身的,还是需要建设。但是也有很多意义不大。原因是,目前国家客运专线利用率不高,也就50%左右,有的平行再建城际铁路,投资成本大,难以有回报。

  “有的铁路审批很多年了,迄今也未有建设。目前需要的是增加铁路车辆,提高铁路运输能力,可以由地方政府出钱买车,用铁路总公司的线路。”他说。

  北京交大教授赵坚认为,一个大城市中心区到周边的50公里的小城镇,应该多建设一些时速在100公里左右的通勤铁路。如果一个大城市到周边城市有上百公里甚至几百公里,城际铁路与过多干线铁路重复,会使得干线客流不足。“有些小城市实际上也没必要建设城际铁路,客流太有限。”他说。

  国务院日前发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。意见指出,应加快“十二五”铁路建设,争取超额完成2013年投资计划,切实做好明后两年建设安排,优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施等。

  近段时间,我国围绕铁路建设提速频繁“出手”。国务院总理李克强7月24日主持召开国务院常务会议,部署推进铁路投融资体制改革。

  随后,中国铁路总公司发布消息称,将全国铁路全年计划安排的固定资产投资由6500亿元(人民币,下同)上升至6600亿元。预计到年底时,中国新增铁路营业里程5500公里,全国铁路营业里程将突破10万公里,高速铁路里程将破1万公里。

  中金公司指出,不排除下半年铁路投资计划上调的可能。铁路基建公司有一定的逆周期性,当经济下行时,基建是最好的对冲工具,而铁路是政府在基建中的首选品种。国泰君安则认为,若下半年铁路基建投资计划上调,将为铁路建设公司带来投资机会。

  19日公布的意见指出,要推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。“十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。

  8月14日,中国铁路总公司发行200亿元铁路建设债券,这是一个月内第二次发行该债券。业内人士称,由于今年国家发改委给了中铁总1500亿元的发债额度,料在年内中铁总仍会密集发债。

  与此同时,意见指出,要不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前,为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到铁路运输公益性因素,中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。

  据新华社新华视点微博报道,国务院总理李克强18日考察兰渝铁路木寨岭隧道施工现场。他说,西部铁路开发意义重大,这不仅是人民翘首以盼,更有利中西部接收东部产业转移。铁路建设对扶贫、产业发展意义大,西部发展是中国最大的回旋余地所在,西部发展起来,拉动了就业,国家的就业就更有希望。

  7月24日召开的国务院常务会议也提出要加快中西部和贫困地区铁路建设。业内人士认为,随着下半年铁路投资力度的加大,上半年略有下滑的中西部经济将有望止跌回暖。

  对于西部地区而言,铁路建设投资中,中央资金是大头,地方配套资金是小头。因此,在中央加大对西部建设行情问诊)的扶持力度之后,中西部铁路投资将迎来爆发期。

  以贵州为例,8月9日,该省召开全省铁路建设座谈会,会议要求“抢抓新机遇 开展大会战”。 “要全省上下总动员,各族人民齐参战,举全省之力掀起铁路建设新高潮。”8月13日,贵州省又召开铁路建设推进工作会,会议要求围绕贵广、沪昆等重点铁路项目,明确项目开工和竣工时间节点,制定铁路建设进度表;积极探索新型投融资模式,加大招商引资力度,鼓励社会资本投资贵州铁路建设。

  西南财经大学中国经济研究中心刘成玉教授说,铁路运输的成本比较低,中西部的矿产品、农产品行情问诊)运输主要仍靠铁路。经过十多年的西部大开发,西部基础设施比以前改进了不少,但欠账仍比较多。“因此加强铁路投资建设对西部发展和区域经济协调发展大有好处。”

  “在稳增长保底线、扩大消费拉动增长的背景下,基础设施的投入肯定是首选。”贵州省政协委员、贵州社科院城市经济研究所所长胡晓登告诉《第一财经日报》,目前西部的基础设施仍然比较薄弱,铁路是最薄弱的一个方面。“西部省区之间建成通车的快速铁路几乎没有,贵州省内一条高铁都没有,相比公路建设,铁路显然更为滞后。”

  “贵州就是要抓住这个机遇,补上自己铁路交通建设的短板,同时也可以拉升自身的GDP。”胡晓登说,目前中西部仍然是以投资拉动为主导的经济增长模式,铁路基建建设又是固投的重点,加大铁路建设投资可以提升固投增速。西部地区经济增速下半年也将迎来回升。

  国家发改委网站的文章显示,从固定资产投资看,上半年,东部地区同比增长19.7%,增速与去年同期持平。中部地区增长23.3%,同比回落1.7个百分点。西部地区增长22.9%,同比下降1.1个百分点。东北地区增长22.7%,同比大幅回落6.1个百分点。可见相比沿海地区,中西部的投资回落幅度比较大。

  在固投下滑的影响下,中西部不少地方的经济增速下滑也比较明显。例如四川上半年增速比去年同期下降了2.9个百分点,贵州增速下滑了1.5个百分点,内蒙古下滑了3个百分点。

  前述发改委文章称,目前中西部地区主要经济指标增速仍快于东部地区,总的看来,上半年我国区域经济呈现出东部地区稳中略升、中部地区降幅趋缓、西部地区回落明显、东北地区缓中有忧的特点。

  在不少人士看来,随着中央对中西部铁路建设支持力度的加大,下半年西部投资增速将有望重新冲高,西部经济增速也将明显回升。

(责任编辑:姜继营)

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