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中国区域发展迈入“空间管制时代”

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年12月27日 05:07   来源: 21世纪经济报道   网友评论(人参与

  中共十八大后,随着生态文明、美丽中国等施政口号的提出,实施主体功能区战略的信号日渐清晰。尤其是刚刚闭幕的中共十八届三中全会,明确表示“坚定不移实施主体功能区制度”。这意味着,新一届中央政府在区域发展思路上已决心进入“空间管制时代”。

  “全国主体功能区规划”科技支撑项目组组长、中科院可持续发展研究中心主任樊杰告诉21世纪经济报道,随着以主体功能区规划为依据的一系列政策的出台——比如,中组部刚刚出台的“不以GDP论英雄”的干部考核政策,主体功能区战略不仅将得到有效实施,还将推动中国区域发展方式转型、有助于避免中国跌入“中等收入陷阱”。

  主体功能区规划是超前的发展理念

  《21世纪》:中央大力推进主体功能区规划实施的信号越来越清晰,但异议仍然存在。有观点认为,通过主体功能区规划划定一个地方是重点开发区还是限制开发区,是不是计划经济思维?你怎么看?中国为什么需要主体功能区规划?

  樊杰:对主体功能区,实际上有一个认识其科学性和合理性的过程。大家提出很多异议,都可以理解。

  首先,主体功能区率先运用了生态文明的理念,在工业化文明时期就开始按照生态文明的思想构建国土空间的开发格局、进行国土空间开发管制,那么,既然主体功能区理念是率先、超前的,在整个社会和人们的认知还没有进入到生态文明之前,观念本身就是一个障碍;再加上现行的各种制度安排滞后于主体功能区实施所需要的政策保障体系和体制机制安排,自然会导致异议。

  其次,中国的发展观念已进入区域协调发展时代,需要一个战略性、综合性、全局性、同时也是基础性的规划作为支撑。

  从解放以后到2000年之前,第一阶段中国实行的是均衡的空间布局,这个过程,基本上以经济发展、工业布局、GDP增长速度和产业结构作为主体。2000年之后,中国开始逐步探讨区域协调发展的本质、区域协调发展在现阶段应该追求的目标,特别是科学发展观如何逐渐贯彻落实到区域发展战略上来。到主体功能区规划出台,中国区域协调发展的基本框架——包括基本理念、战略目标、核心内容和实施途径已经搭建起来了。

  这个基本框架与 2000年之前区域发展的思路完全不同,是一个质的转变和提升,并已经贯彻在西部大开发、东北振兴的战略思路里。但是4大区域板块的战略思路有几个弊端:一、它在时间尺度上是有限的,是针对一个时代性问题、发展的阶段性目标,做的政策导向非常鲜明的制度安排,无法替代长远的国土开发战略和蓝图设计,而缺乏长远的、前瞻性的战略及规划指引往往会导致短期的、阶段性的决策产生偏差甚至是失误;二、中国960万平方公里的陆域国土,把它分成四大板块、实施四种类型的政策体系,针对性不足;三、在具体编制规划过程中,没有全国性的上层规划做基础,具体区域的规划总是缺乏指导,特别是涉及到具有全国意义的重要基地部署和区域间关系的方案设计时,对上位规划的需求更为迫切。这三个问题使板块发展战略受到一定的限制,更不用说在全球化进程不断加剧的情况下,中国整体的格局应该怎么设计才有利于提升核心竞争力来参与全球竞争。换言之,要把中国放在全球系统中进行整体安排、设计,四大板块的规划部署是不足的,必须从全国层面统筹考虑。

  概言之,发展观念变了,现实需要也变了,主体功能区规划的出现,对于引导中国空间管制的制度设计对上层规划的需求、以及基础性规划的支撑,是不可缺失的。

  生态经济将在主体功能建设中得到支持

  《21世纪》:在当前中国规划制定民众参与不足的情况下,如何凝聚人们对主体功能区规划这一空间管制基础规划的共识?

  樊杰:支撑现代区域管理制度所需要的民主进程、法律环境,中国确实需要一个建设和完善的过程。然而,随着中国整个民主进程、决策的科学化进程的推进和法制环境的逐步完善,这一课是可以逐步完善和补救的:因为规划的实施从来不是一成不变,而是每执行一段时间就要进行修改——修改就需要征求意见。因此,这是一个不断调整、不断优化的过程,这个过程可以把很多凝聚规划共识的工作补上。

  并且, 应该明确一点:规划绝不是简单地代表政府与市场规律进行对立的工具。规划的编制过程,是对公共管理、社会经济发展规律和市场规律综合认知的结果,是在把握事物发展规律基础上的应对策略和适应策略及其调控策略的科学设计。

  《21世纪》:即便人们不怀疑主体功能区规划的科学性,但地方官员可能会认为,你把我这个地区划为限制开发区,那我这里的老百姓怎么致富奔小康?

  樊杰:我们了解到的情况是:很多地方政府官员不是反对将其所在区域划为限制开发区,而是跑到国家发改委主动要求将当地划为限制开发区。这不仅是因为,划入限制开发区可以拿到国家补贴,还因为地方政府已经充分意识到,一个地方如果不适合开发,即便规划成重点开发区,实际上也开发不起来。阻碍地方政府态度转变的关键,在于地方政府被两条线牵着:一是土地财政以及现有的财税体制,二是政府和干部的政绩考核指标体系。当然,还有其他很多配套制度确实没有跟上。

  另一方面,主体功能区规划中的主体功能是指该规划地区的主体功能,其他功能,只要与主体功能不相抵触、不冲突的辅助功能,该发展的照样发展、甚至还会得到优先照顾进行发展的机遇。

  主体功能区规划的基本思想是,每个地方都有其适宜的功能,规划应有助于把每个地方最适宜的功能做到最好。

  《21世纪》:随着十八届三中全会明确将“坚定不移实施主体功能区制度”,未来还会有哪些与之相适应的政策和制度设计出台?

  樊杰:三中全会涉及生态文明建设和实施主体功能区制度,贯彻了人口资源环境相均衡、生态社会经济效益相统一的原则。

  具体而言,首先,政策体制改革里最大的改革是“不以GDP论英雄”。按照功能区调整政府考核体系,将会是一个最大的杠杆。当然,这只解决了干部的发展观和决策方向的问题。解决老百姓的问题,是通过自然资产确权——确权之后,就为生态产品收益提供了制度保障,比如自然资产入股——这是第二个制度设计。第三、短期内,生态产品在产业链中还处于底层、不是附加值最高的,因此国家确定了生态补偿机制——这个补偿是多种形式的:可以是国家财政买单,可以是通过碳交易市场等方式由企业买单,也可以是收益地区直接买单。

  其次,通过环境容量和生态红线的约束,来对增长的极限、速度和边界进行管制,实现区域可持续发展。三中全会提出要建立资源环境承载力的预警评估和调控体系,超过承载力的区域,对其发展要提出限制。再就是划生态红线,严格保障生态功能区健康持续的发展——提升生态功能、保障国家安全。

  再次,通过资源供给方面调控区域发展。在优化开发区的资源配给上,某些领域要零供给。像京津、长三角、珠三角,用于工业生产的用地,就应开始零供给,以促进产业结构调整。

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