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两战间美国对欧经济政策“颓路”

2014-09-29 01:10:00 来源: 国际金融报

罗斯福总统签署中立法案。罗斯福总统签署中立法案。对美国来说,第一次世界大战是一次人类自由的战争,人们在战后充满了希望,认为持久的和平已经到来。这场战争给美国工业化奠定了基础,但让国内权力分化严重,也让美国对欧外交政策陷入了困境,最终以失败的悲剧收场。

    不少学者分析道,美国在两战之间对欧经济外交政策之所以失败,外交孤立主义政策是源头。弗雷德里克?艾伦(Frederick Allen)在著作《就在昨天》一书中指出,第一次世界大战后美国的经济繁荣是虚假的繁荣,外交上奉行孤立主义,不参与欧洲事务,并且商人思想狭隘,外交官吝啬小气。后来,威廉?威廉斯在其论文《20世纪20年代孤立主义的传奇》中认为,不能仅仅因为美国拒绝加入国联和拒绝参与欧洲政治而将此阶段的美国外交狭隘地定义为“孤立主义”,他认为两战之间美国并未完全孤立于欧洲,而是通过私人贷款和投资扩大与欧洲的贸易。

    战债缠住欧美

    第一次世界大战后(1919年至1934年)的美国虽然退回国内,但仍关心世界事务,尤其是欧洲的冲突。战债和赔款问题成为美欧关系发展的障碍,迫于国内民众的反对,美国政府打算不参与欧洲的政治事务,最终选择银行家作为其外交政策的工具和代理人,并通过商业途径和经济途径解决政治纠纷。这种官商合作主义外交的影响非常深远,当今非政府组织在美国外交中的作用及其与美国政府的关系对很多国家的外交决策都有启发作用。

    一战后美国对欧经济外交按时间顺序可以分为两个阶段:粮食外交阶段和金元外交解决。粮食外交大体上从1919年一战刚刚结束后由胡佛领导的美国粮食署开展对欧洲国家的救济到1923年美国对苏俄的粮食救济结束;金元外交大体上从1924年的道威斯计划到1934年《约翰逊战债法案》为止。

    第一个阶段美国的任务是稳定欧洲国家内部的政治秩序,并在战败国和新独立的国家扶植资本主义民主制度,遏制共产主义和革命浪潮,初步实现欧洲的经济恢复和政治稳定,这一预期目的基本实现。出于同样的目的,美国一战后对苏俄的粮食救济政策并未达到预期目标,不但没有遏制和消灭布尔什维克,粮食外交的结果却使得布尔什维克进一步巩固了在俄国的统治地位,站稳了脚跟。

    美国在第二阶段主要任务是在第一阶段的基础上,进一步巩固粮食外交的成果,解决资本主义国家的外部秩序问题,改善战败国尤其是德国的外部环境,提升德国的地位使之同其他欧洲国家地位平等,即美国不仅要打赢战争,更要实现战后的和平。因此它通过道威斯计划、杨格计划对德国实行贷款和投资,实现德国的复兴,因为在美国人看来,德国的复兴是欧洲复兴的核心和关键,是战债、赔款问题得以解决的基础,也是美国扩大出口的关键。

    粮食外交

    一战刚刚结束,美国就出于自身利益考虑,开始对欧洲进行大规模的粮食救济,以此在欧洲成立符合美国国家利益的代议制民主政体,维持欧洲政治秩序的稳定。美国通过粮食外交,颠覆匈牙利库恩?贝拉政权,并力图颠覆苏俄政权。在美国粮食外交的背后,实际体现的是政府与各利益集团在外交上的合作与互动,这种合作型的外交政策在美国粮食外交中体现得淋漓尽致。

    一战期间,战争使得欧洲大量农田荒芜,欧洲农业劳动力也大大减少,粮食生产遭到了毁灭性打击。各国纷纷转向美国,寻求粮食,在美国谷物市场掀起了一次疯狂的抢购浪潮,甚至出现了粮荒。为了解决这些问题,总统威尔逊建议成立粮食署,对战时的粮食生产、储存、分配和销售实施管制,粮食署也作为美国政府外交政策的工具。借助该机构,在战争期间,一方面,美国政府向英法等协约国贷款,使得他们有钱购买粮食和其他产品;另一方面,粮食署控制向中立国的粮食出口,以使其不能向德国、奥匈帝国等同盟国供应粮食,双管齐下,打赢了战争。

    战后,英法等协约国欠了美国大量的战债,美国的触手也在进一步向中东欧扩展。1919年2月,美国国会拨款,向东南欧新兴国家提供贷款,用以解决这些国家的财政危机和粮食短缺问题。美国救济署在中东欧的活动很活跃,不断扶植亲美势力执政,还控制了很多煤矿。美国还乘机扩大商业贸易、工业、经济生活等各个方面。在中东欧,救济署用粮食来换取煤矿、石油、原料、修复铁路运输和交通设施,并且在中东欧国家之间开展互惠贸易。因为中东欧国家是苏俄的邻国,许多国家是从前沙皇俄国的版图中分离出来的,对苏俄抱有敌意。对美国政府和胡佛来说,中东欧国家丰富的资源和重要战略地理位置是反苏的前沿阵地。

    除了外交、反共和人道主义需要,美国粮食外交的动机还在于保住自身经济的发展。因为粮食可以解决国内农产品(000061,股吧)过剩问题。受战争影响,美国农民不断扩大农场面积,扩大农作物种植,为美国打赢第一次世界大战提供了重要的物资保障做了重要贡献。战后,胡佛1919年初在致总统威尔逊的信中谈到,美国剩余产品对经济正常运行有很大威胁,他说:“如果这种形势得不到改变,美国市场将出现崩溃。”欧洲是最大的主顾,如果美国此时放任其缓慢复苏,必然导致美国成千上万家工厂和数十处矿山关门倒闭,所以美国此时必须促进欧洲经济发展。

    作为美国第一次大规模的粮食援助和救济,其影响深远。最大的影响是它形成了难以解决的战债问题。美国在战后向法国提供了444万吨、总价值约6.8亿美元的农产品,向意大利提供了约4.7亿美元价值的农产品,还向英国提供了大约6.87亿美元的农产品。此外,美国还向新独立的国家如波兰、捷克、芬兰、比利时、葡萄牙等提供了大量贷款。虽然有利于产品出口,但是也为国际经济秩序埋下了隐患,因为美国的贷款不是无偿的。后来,欧洲各国出于各种原因赖债不还,不仅恶化了美欧关系,也不利于世界经济的复苏和国际经济秩序的调整。

    使得美国加快重建国际金本位的步伐。一战后,欧洲各国对本国黄金实行管制,国际金本位崩溃,当美国不给前同盟国如德、奥、匈等国提供贷款时,它们只能动用本国国库的黄金储备来交换美国的粮食,大量黄金流到美国,加剧了美国国内的通货膨胀。

    还影响了美国的贸易政策,加速了美国高关税的制定。战争时期农业扩张很快,农产品需求旺盛,但战后欧洲重建家园,美国海外市场日益萎缩,从1920年开始,美国经济经历了一次短暂而急剧的衰退,为了保护国内市场,美国重新筑起了高关税贸易壁垒。虽然对美国起了一定作用,但恶化了国际贸易只需,招致别国的反对和报复。

    这场粮食外交还塑造了一个英雄人物,作为第一次世界大战后美国救济欧洲的领导者、总设计师胡佛名声大震,赢得了世界性的声誉,其声望仅次于总统威尔逊。胡佛在战后的欧洲有很高威望,对饥饿的人来说,他意味着面包和粮食,最终,胡佛“新个人主义”观形成。

    金元外交

    在国际金融领域,美国同样要解决一战后所遗留的历史问题,即整顿国际金融秩序,使得欧洲回复金本位,从而为解决复杂的战债、赔款问题创造良好的条件。

    一战中,美国大量销售军火和其他战争紧缺物资。经过这场战争,美国不仅还清了几乎所有欧洲债务,而且大量放债。1914年-1917年期间,美国为盟国提供借款总数大约26亿美元。1917年自由贷款法令颁布后,美国又通过政府在国内发行公债和征税的方式把95.8亿美元的借款贷给了欧洲各国政府,直到战后,欧洲各国欠下了美国103亿美元的战事贷款,以及30亿美元的私人债务。其中,美国借给英国42亿美元,法国27亿美元,意大利16亿美元,比利时3亿美元,俄国1亿美元。经过战争,同盟国都欠美国债务,协约国则要面临巨额的战争赔偿。美国资本乘机向欧洲扩展,其对外投资1914年为35.1亿美元,到1929年时达到170.1亿美元。

    关于战债问题,美国曾要求所有欠债国家与之签订财政协定,将战债转为长期贷款。但欧洲国家认为,战争贷款属于政治性质,不是通常意义上的商业交易。欧洲债务国认为他们在战争中遭受了生命财产的巨大损失,而美国却在参战前已经卖给协约国物资中赚取了空前利润,因此战债应该作为对协约国胜利的贡献。但美国政府拒绝接受欧洲的观点,财政部和国务院于1922年宣布,禁止美国私人资本向不履行债务的私人和政府贷款,国会还专门成立了世界战争外债委员会负责债务偿还问题的谈判。美国政府拒绝减少战债,也反对战债与赔款挂钩,主张战债不应为欧洲财政、货币问题承担责任。

    为了逼迫还债,美国政府可谓用心良苦:一方面,向不还债的国家关闭资本市场,拒绝向他们提供贷款,另一方面,拒绝承认苏俄,而它提出承认苏俄的条件是苏俄归还欠美国6亿多美元的债务,这笔债务相比英法意等国欠美国的100多亿美元相比,不外乎是个小数目。

    在美国政府之外,许多美国商人、商业组织和农场主团体要求取消战债或采取慷慨政策,他们要求政府减少战债利息或取消部分战债来支持欧洲财政的稳定和美国出口的扩大。但是,相比银行家,美国政府,尤其是国会,坚决反对取消战债。这种强硬态度束缚了美国自己的手脚,使得欧洲国家无法从美国获取恢复经济急需的资金,这与美国繁荣欧洲以扩大出口的政策相悖。

    作为美国在欧洲的最大债务国,英国也动了不少心思。身背40亿美元债务,英国在战债上处于两难地位,一方面英国迫于国力的衰退不想还债,另一方面又担心赖债会损害英美关系。当时英国还债只有两种途径:扩大出口和向德国索取赔款。但扩大出口被美国的高关税和贸易保护拒之门外。对英国来说,必须尽快解决战债问题,因为这是恢复英镑以及伦敦作为国际金融中心地位的前提之一。为了解决该难题,英国在1921年的华盛顿会议上提出,愿意以结束英日同盟、减少海军军备为代价,来取悦美国。但美国并不领情,照样成立世界战争外债委员会讨债。

    的第二阶段是道威斯计划的制定和实施。一战后欧洲重建的核心问题在于德国赔款。在巴黎和会上,德国赔款问题并未得到解决。美国国会拒绝批准《凡尔赛合约》,也没加入国际联盟,最终美国丧失了赔款委员会的席位,也失去了表决权。不过,鲁尔危机的发生为美国参与解决赔款问题提供了时机,英国向法国提出召开国际会议讨论赔款问题及消除鲁尔危机的建议,美国乘机提出了“道威斯计划”。该计划有双重使命,不仅要解决悬而未决的德国赔款问题,更重要的是要改造旧的国际金融秩序,重新建立一个符合美国利益的国际金融秩序。

    一战后美国是惟一实行金本位的大国,为了扩大美国贸易出口,重建世界金融新秩序,美国希望各国回归金本位。美国坚持让德国马克与黄金挂钩,而英国反对,并极力主张把德国马克建立在英镑基础上,因为德国回归金本位会使得英国银行的黄金储备流失。这场斗争最终以美国宣告胜利而结束。逐渐地,美国迫使英国和其他国家回归金本位,并解决了战债问题。

    权力分歧

    美国一战后对欧洲的政策之所以起伏,与当时美国国内的权力分化有直接关系。正如总统威尔逊曾说,总统成了“国会的仆人”,国会则是党魁们的掌中玩物,而党魁又受少数垄断巨头支配。垄断资本家不仅通过党魁集团操纵政治选举,在政府机关安置亲信,控制政府的内政外交,为垄断公司谋利益;而且大肆行贿收买国会议员和官员。这些现象对资产阶级民主政治制度构成直接威胁。

    在混乱的背景下,美国出现了三个外交决策中心:国会山、白宫和华尔街。后两个中心是合作主义外交的推行者。在华尔街,经济外交主要执行者是纽约联邦储备银行、摩根财团以及其他的大财团。这些财团和白宫一样,基本属于自由国际主义者,都主张美国应对外扩张,不要退回到孤立主义的老路上去。美国银行家认为,对外扩张不仅有利于自身利益,而且也会扩大美国利益,增强美国实力。

    但当时的国会是经济民族主义的代言人,他们当中大部分人奉行孤立主义,在战债和关税问题上绝不姑息欧洲,这也是导致美国一战后失利的主要原因。当时国会的权力异常大。严重压缩美国军事开支,对外扩张也因为国会拨款的限制而屡屡受挫,美国的对外扩张思潮也受到抑制。据统计,1865年至1889年间,美国有过22次扩张机会,但它17次放弃了这样的大好机会。

    而白宫在制定外交政策方面,力图使外交反映各个阶层和利益集团的利益,从而达到各方的妥协和多赢。但它的自愿合作主义使其外交政策漏洞百出。在国际贸易方面,由于农业的长期萧条和中小企业的破产,白宫最终同意国会的高关税和贸易保护,但它反对这些弱势产业实施政府干预,而只是强调它们自我管理,认为它们只需一道“保护墙”就万事大吉。但这种政策的结果是既无法挽救农业的萧条,又导致别国贸易报复,陷入恶性循环。同时,这种高关税又使得欧洲国家无法向美国扩大出口来偿还战债,这破坏了美国政府正在苦心经营的国际金融秩序。

    在国际金融领域,除战债问题,美国基本奉行自由国际主义者的观点,最主要的原因在于行政部门与银行家的合作主义外交很大程度上避免了国会和其他利益集团的干扰,并且相比贸易政策,行政部门在货币政策方面相对独立,掌握着货币政策的制定权,货币政策的制定也更加独立,由白宫、财政部和美联储决定。

    外交孤立主义

    一战前,国会与总统之间外交决策的对立和分歧使得美国外交政策分散化、复杂化,国会唯恐总统权力过大,并借助1868年弹劾安德鲁?约翰逊总统之机,削弱了总统权力,那段时间,国会基本上主导了美国外交决策权。威尔逊在美国决定参加第一次世界大战时树立了两个目标:美国要控制世界,总统要主导外交决策。但经过巴黎和会的较量,威尔逊的第一个目标遭到了英法的抑制而流产,第二个目标因为它与凡尔赛合约和国联问题上的矛盾而遭到了国会的反对以失败告终。

    20世纪20年代,由于普通民众对国外事务漠不关心,不闻不问,并且对政治感到厌恶,这为美国行政部门开展对欧外交提供了很大的余地和空间,再加上大财团、大企业乐于帮忙,美国开始为当上世界霸主奠定基础。这一时期美国外交的主题并不是孤立主义,而是大力向外扩张,这可以说是美国“孤立”的第一阶段。而到了20世纪30年代,随着经济大危机的出现和罗斯福新政的开展,美国普通民众对国外事务尤其是欧洲事务的看法发生了180度大转弯,这种转变对美国和世界来说都不是好兆头。

    民众从冷漠转变为热心的表现是,公众强烈反对美国政府参与国外事务。他们相信单边主义,害怕战争对美国的影响,害怕参与国外事务会将国内“新政”改革的注意力转移到国外,从而破坏国内的改革运动。他们也担心卷入欧洲事务会把欧洲极权法西斯主义的病毒传给美国,危及美国的民主体制。此时的美国是一种完全的孤立主义状态。

    作为孤立主义的大本营,国会也推波助澜,参议院拉尔德?奈成立奈委员会,调查银行与军工工业以阻止美国参加一战。战后,国会大力支持奈委员会的调查,并于1935年制定中立法案,1937年制定永久中立法案,在国会和公众舆论的压力下,罗斯福总统不得不签署一系列中立法案,这标志着总统在与国会的博弈中失去了外交决策权。虽然在国内事务中总统扩大了其权力范围,利用“新政”改革来扩大职权,但在外交事务中,从1935年开始直到第二次世界大战爆发,美国外交的主导权都掌握在国会手中,同时,合作主义外交的载体和代理人大企业财团也失去了其作为经济外交推动者的角色和作用,正在国内遭受严厉的批判,这一阶段可以说是美国“孤立”的第二阶段。

    总之,两战之间,政府与民间的合作主义外交功不可没,它使得这段时间成为美国全球霸权建立的重要准备阶段,也是霸权由欧洲向美国转移的必不可少的关键一环。也正是从这个意义上来说,两战之间美国的孤立主义充其量只是国会的孤立而非行政部门的孤立,充其量只是1935年至1939年这5年的孤立,而非整个20年的孤立。

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