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非税收入“分流归位”

2015-01-13 08:24:20 来源: 财新《新世纪》 作者: 邢昀

  区别不同项目的性质,通过清理整顿实施分类改革,对合理继存以及具有发展前景的非税收入,应全面纳入预算管理

  目前政府性基金收入在非税收入中占比最高,超过80%,原因主要在于2007年后土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。2013年全国政府性基金收入5.23万亿元,其中土地出让金收入3.91万亿元。刘君凤/东方IC

  2015年1月1日,新预算法正式实施,新法中的一大亮点是明确实行全口径预算管理,其中,非税收入是关键内容之一。财政部部长楼继伟在近期召开的全国财政工作会议中表示,2015年要加快制定非税收入征收管理办法。

  财新记者从接近决策层的人士处了解到,2015年中央或将公开非税收入的比重,并推动地方政府公布相应比例。

  非税收入是相对于税收收入而言,广义上讲,税收和政府债务收入以外的财政收入统称非税收入,大到土地出让收入、三峡库区移民专项收入,小到护照费、结婚证书工本费等,涉及到老百姓生活的方方面面。过去相当长一段时间,非税收入曾以预算外资金形式存在,纳入预算管理较晚,缺乏规范,不少资金的性质至今难以明确。

  规范非税收入管理是现代财政制度的基本前提。财政部负责出台并实施政府非税收入管理制度,该项任务原计划于2014年12月底前完成。2014年底国务院出台《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,明确要规范非税等收入管理,并要求各地于2015年3月底前,向财政部报送对税收等优惠政策的专项清理情况。

  从官方的表态来看,对非税收入的管理遵循“分流归位”的思路,区别不同项目的性质,通过清理整顿实施分类改革。对于那些合理继存以及具有发展前景的非税收入,应该全面纳入预算管理。

  非税收入构成

  国家正式文件中最早出现“非税收入”一词是在2001年。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》,初步构建了非税收入管理的制度体系,明确政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

  在预算管理制度改革的背景下,政府非税收入也逐步按照类别和性质纳入政府预算,实行分类管理。目前各级非税收入中,专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入等纳入公共财政预算管理,政府性基金收入纳入政府性基金预算管理,国有资本经营收益纳入国有资本经营预算管理。

  目前政府性基金收入在非税收入中占比最高,超过80%,原因主要在于2007年后土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,实行“收支两条线”。根据全国财政决算,2013年全国政府性基金收入5.23万亿元,其中土地出让金收入3.91万亿元。

  公共财政收入中的非税收入增速总体上快于税收收入增速,2013年这块非税收入的规模达到1.87万亿元,在公共财政收入中的占比为14.5%。

  国有资本经营预算编制较晚,2012年才汇总编制全国国有资本经营预算,加之目前铺开面较窄,规模较小,2013年全国国有资本经营收入仅1651.36亿元,在非税收入中的占比仅在2%左右。

  非税收入曾一直以预算外资金形式存在,虽然当前各级政府不断加大非税收入纳入预算管理的力度,但目前仍未实现“全口径”,仍有一部分非税收入属于预算外资金。

  非税收入一直存在规模偏大、项目多涉及面广、管理政出多门的问题。以福建省为例,2013年全省各级各类执收部门和单位近8000家。其他政府部门或多或少从事财政分配活动,财政统筹调控能力并不强,这不仅打乱了政府收支活动的行为规范,也极易诱发政府部门各种腐败行为。虽然当前非税收入要求“收支两条线”,但在实际中仍存在“坐收坐支”现象,甚至视这块收入为自家“小金库”。

  此外,在征管方面,一部分非税项目是在执收单位开票,银行代收后,资金直缴或汇缴至财政专户。以财政专户的形式管理非税收入,收缴情况难以全面掌握,也造成了一定的资金沉淀。

非税收入

  区别不同项目的性质,通过清理整顿实施分类改革,对合理继存以及具有发展前景的非税收入,应全面纳入预算管理

  地方重要财源

  非税收入一直是地方政府财政收入的重要来源,这跟中国体制转轨和财政分权改革不无关系。地方政府在本级收入不足以应付的情况下,只能通过一些政府职能机构收费自找财源。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对财新记者称,非税收入弹性比较大,“对各级政府来说有点像收入调节器,在税收收入增速趋缓时,可以看到非税收入总存在各种增收解释”。

  2014年前三季度,中央财政收入增速颇低,但从10月开始回升,中央非税收入高增长的拉动不可小觑。11月中央财政收入同比增长12.1%,其中中央非税收入同比增长33%。财政部解释称,主要是部分金融机构上缴国有资本经营收入增加。

  地方情况更是如此。2013年福建省非税收入完成2386.9亿元,同比增长34.1%,其中公共财政非税收入396.2亿元,占地方公共财政收入的比重为18.7%。而2013年福建省公共财政总收入完成3430.35亿元,同比增长14%。

  江西省财政厅副厅长潘昌坤在2014年9月《江西省政府非税收入管理条例》培训会上透露,2008年-2013年,江西省政府非税总收入从595.9亿元增长到1983.1亿元,年均增长率27.2%。同期财政总收入从816.3亿元增长到2357.1亿元,年均增长率23.6%。2013年公共财政预算中,非税收入比重为27.3%。

  2013年年初,江西省税收收入占财政总收入的比重一度降至74.6%的历史低点,随后逐步回升。在此过程中,江西采取了多项措施规范非税收入征缴,遏制非税收入不合理增长。如完善市县考评体系,新增税收占比和国税增长两项收入质量考核指标;取消市县财政总收入三年翻番奖,改按主体税种增幅和增量进行测算分配市县奖励资金。

  财政部财政科学研究所副所长王朝才对财新记者表示,经济发达地区地方税源相对充裕,越是欠发达地区对非税收入的依赖越高;越是基层政府对非税收入的依赖程度越大。

  县级财政收入中,非税收入的占比超过一半。审计署2012年6月公布的对河北、山西、吉林、江苏、浙江等18个省份54个县(市、区、旗)财政性资金的审计调查显示,2011年54个县实现的财政性收入中,非税收入占比高达60.45%。

  财新记者盘点2013年各地财政预、决算报告发现,各地均提及公共财政预算中的非税收入,其在同期公共财政收入的比重集中在20%-30%之间。而公共财政预算、政府性基金预算和国资经营预算涉及的非税收入之外,地方上还有不少非税收入以财政专户形式管理,目前尚未纳入预算,完整公开过非税收入总额的省份寥寥。

  四川省在2014年提请审议《四川省非税收入征收管理条例(草案)》时透露,2013年该省非税收入为3182.36亿元,其中公共财政预算非税收入680.59亿元,占同期公共财政预算收入的24.5%,政府性基金收入2356.60亿元,国有资本经营预算收入28.38亿元,财政专户管理的资金收入116.79亿元。

  湖南省财政厅厅长郑建新在10月的《中国财政》中撰文表示,湖南全省纳入预算管理的非税收入占全口径非税收入的比重已由2004年的49%增长到2013年的94%,但仍有6%的非税收入实行财政专户管理。

  区别不同项目的性质,通过清理整顿实施分类改革,对合理继存以及具有发展前景的非税收入,应全面纳入预算管理

  “分流归位”

  从世界各国的财政实践来看,非税收入和税收收入一直共存。但是,目前中国的非税收入征收管理法制建设明显滞后,尤其是全国层面的非税收入管理条例立法工作进展缓慢,造成了实际中的管理混乱。

  2004年湖南省通过的《湖南省非税收入管理条例》,是全国第一部规范非税收入管理的地方性法规。据财新记者统计,目前已有湖南、广西、内蒙古、甘肃、江西等20多个省级政府出台了相关管理条例或管理办法。

  从中央层面规范非税收入仍十分必要。财政部综合司原司长欧文汉2013年在《财政研究》中撰文探讨完善政府非税收入管理。他认为,应研究制定非税收入管理办法,明确非税收入管理原则、审批权限、资金解缴、预决算编制、监督检查、法律责任等。财政部门应参与行政收费法研究起草工作,同时提升有关基金和收费管理制度的法律层级,将一般规范性文件上升为财政规章,提高政策执行效力。

  不过,不少专家学者仍强调需要制定更具刚性的法律来管理非税收入。杨志勇表示,税收有税收征管法还比较规范,但收费和基金在设置的时候门槛就比较低,到期还可能延续,应该有法律做保证,“这不是中央简单颁布一个办法所能解决的”。他强调,必须有一个基础文件明确非税收入的法律地位和作用,确立征管的基本原则,纳入预算,加强财政统筹能力,更重要的是公开和接受各方面监督,明确法律责任等。

  湖南省非税收入征收管理局原局长易继元2013年撰文建议,从中央到地方各级财政部门设立专门机构,专司非税收入管理,将政策拟定、清理整顿等职能与征收管理、票据管理、收入稽查等职能有机整合并实行归口管理。

  2014年9月财政部内部业务司局职能调整,意味明显。原本由综合司承担的非税收入相关管理职责被划转到其他司局,其中政府性基金预算管理职责被划转到预算司,行政事业性收费、政府性基金等非税收入管理职责则被划转至税政司,从收、支两方面加强了税收与非税收入的统一管理。

  王朝才表示,与税收收入一样,非税收入必须取之有道、用之有规,现在一些收费立项权力在省级政府层面,这些项目是否合理、有没有必要存在,是规范的关键。

  从官方表态看,未来对非税收入的管理将遵循分类规范、“分流归位”的思路。首先,按照“正税清费”的原则,一方面进一步清理规范行政事业性收费等;另一方面,将现有的与税收性质相近的项目纳入“正税”渠道,逐步改为税收。楼继伟在其2013年出版的《中国政府间财政关系再思考》一书中表示,对于制度外收费,即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊派,应坚决予以取缔;对特定人群服务而非普遍服务的收费,如护照签证费、停车费等要坚持收费,纳入预算。对某些政府部门履行普遍服务管理职能而对管理对象征收的行政管理费,原则上应予取消。按官方公布的数据,2013年共有348项行政事业性收费取消和免征。

  2014年10月进行的煤炭资源税改革,正是“清费”与“立税”并行。在推出煤炭资源税从价计征改革方案的同时,财政部、国家发改委联合发文,决定全面清理煤炭收费基金。在全国范围统一将煤炭矿产资源补偿费费率降为零,停止征收煤炭价格调节基金。同时,取消煤炭可持续发展基金(山西省)、原生矿产品生态补偿费(青海省)、煤炭资源地方经济发展费(新疆)。

  在2015年即将展开的税制改革中,环境保护税的开征,则是结合取消污染物排放环节征收的排污费来展开。

  随着政府职能转变,以及分类推进事业单位改革,一些原由政府部门和事业单位负责管理的事务,逐步转由从事经营服务活动的市场中介服务组织承担,欧文汉表示,应将相关收费转为经营性收费,并对其依法征税。

  其次,随着公共财政制度不断完善,财政保障能力进一步提高,对政府性基金也应加以限制并逐步减少。例如长期以来,煤炭等企业对于取消“铁路建设基金”的呼声一直很高,1991年以来该基金已经累计征收近万亿元,2013年实现收入625.80亿元,在实际运作中逐渐背离了其设立初期的投资指向。

  全国人大常委会预算工作委员会原主任高强在近期的一次研讨会上直言,土地出让收入作为政府重要的一块收入来源,规模已达数万亿元,应立法规范。

  而国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入、国有资产转让、彩票发行收入等则属于比较有发展前景的非税收入,应该进一步规范管理。

  此外,地方政府非税收入的不规范与财政体制框架的不合理有一定关系。由于中央地方事权划分不明晰,“中央请客、地方埋单”,客观上造成了地方对非税收入的依赖,因此规范非税收入势必同深化财政体制改革结合,合理划分各级政府间事权与支出责任,建设合理的地方税体系,规范转移支付制度。

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(责任编辑:苗绍华)

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