刘守英:中国下一程——需要什么样的土地改革

1评论 2017-07-14 11:34:03 来源:凤凰财经 “真雄安”即将诞生(名单)

  文/刘守英 人民大学经济学院教授

  一个关于土地改革的内部研讨会,照样引来那么多有识之士的参与,照样是火星四溅,照样是一迟疑就说不上话。这种氛围成为土地问题讨论的惯常风景。这说明土地问题仍然是全社会高度关注的热点,也说明土地问题在当今中国还没有解决,于是,土地问题本身就成了问题。

  我们有理由对土地改革仍然充满期待。中共十八届三中全会已经制定土地制度改革的框架,中央深改组部署的全国33个土改试点县也进入试点评估、总结和政策、法律提炼阶段。近期有关部门修订的《土地管理法》修正案向全社会公开征求意见。大家之所以对土地改革如此关注,还因为这一改革的走向和成败在一定程度上对中国经济下一程的影响举足轻重。

  不知是因为巧合还是制度作用使然,1998年全面修订的土地管理法与中国的园区工业化与快速城市化高度契合。自那以后,中国经济奇迹般增长,工业化、城市化高歌猛进。尽管各种言论对这部法律的褒贬不一,但一个不容质疑的事实是,过去20多年出台的那么多部法律中,98土管法应该是对国民经济变革影响最大的法律之一。其中的几项主要制度安排成为推动中国经济高速增长、或曰“中国奇迹”的主要推手。这几项制度安排是:农地转用实行政府征收、经济主体从事非农建设必须使用国有土地;国家为了保护耕地,实行基本农田中央政府审批和用途管制,对地方建设用地规模实行规划管制和年度计划指标管理;土地转让收入及土地相关税收主要留归地方。这套制度安排的结果是形成以地谋发展,即在最严格耕地保护制度的同时,对有发展机会的区域实行土地的宽供应,保证了经济高增长;地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资,利用土地提供园区基础设施,促进高速工业化,使中国成为世界制造工厂;利用土地的资本化和以地融资,解决了中国城市发展所需的巨额资本来源,助推快速的城市化。

  但是,这套制度架构近年来的制度收益明显降低,制度成本上升,对国民经济运行的风险加大。主要表现为:经济增速下行和经济发展阶段转换以后,继续靠放土地拉增速的效力减低,一个明显的事实是,近几年随着经济增长的阶段性转换放慢,土地的需求下降,地方土地供应的增速也跟着慢下来;以地招商引资的作用减低。具体表现为,全国性的工业用地占比下降,制造业用地需求下降,东部地区的企业经过上一轮的发展已经告别资本短缺,企业升级后土地成本份额下降,以土地抵押获取贷款的需求下降,中西部地区企业进入意愿低,发展机会不足,地方政府继续以地低价招商和提供比东部地区更好的基础设施,但入驻企业少,园区绩效不佳;在实体企业用地需求减少、房地产供地与政府土地收入挂钩下,房地产用地继续保持低位,为了保增长,地方政府更大比例土地配置到基础设施用地,供地结构失衡加大,加剧国民经济结构的失衡;土地出让的成本上升,地方政府出让净收益下降,政府债务和以地偿债压力加大;土地出让收入不足以支撑大规模建设资金需求下,地方政府不得不加大土地抵押融资,由此加大银行金融风险。由此,笔者认为,土地制度改革,最主要是要对经济增长阶段性转换后土地功能的变化做反应,对原有制度实施的收益、成本与风险变化做评估,并在此基础上,对相关制度安排做出负历史责任的完善与修改。

  中国经济的下一程会有一些显著不同于上一程的特征,对这些特征的把握将有利于研判土地管理法修改的基本方向。一是经济发展对土地的依赖减低。中国下一程的经济如果不能转向创新驱动,而是继续加大土地依赖,中国的转型将归于失败。随着经济增长转入中高速,以土地宽供应保增长的时代已经结束,土地的发动机功能不再,土地配置效率的提高对经济增长的质量将发挥更重要的作用,土地供应与配置方式如何因应这一变化,是土地管理法修改回避不了的第一大问题。二是产业转型升级使土地低成本支撑的产业竞争力减弱。要素相对价格、比较优势与制度成本的变化,使中国不可能继续依靠土地的低成本保住世界制造工厂地位。一部分区域、城市、产业、企业通过转型升级提升全球竞争力。一些丧失竞争力的区域、城市、产业、企业将面临转型和死亡。建设用地结构的优化与工业用地的重组以及供地方式的改革,土地制度改革也必须应对这一变化。三是必须认真对待城乡中国作为一种经济社会形态的长期存在。从经济社会形态来看,中国的现代化须经历三个阶段:乡土中国、城乡中国、城市中国,而非从乡土中国直接抵达城市中国。城乡中国之成为一个独立的经济社会形态和发展时期,是因为它具有一些独特的特征:它不同于乡土中国和城市中国的稳定状态,城市和乡村因经济、社会与制度变迁而不断变化;它将经历一场由人口迁移的代际差异引发的城乡结构革命,第二代农民工的离土离农、出村不回村,引致农业功能与形态变化,乡村产业和业态变化;它将出现城乡形态的巨变,村庄高度分化,大部分村庄的衰败与收啊部分村庄的活化并存;一部分小镇的成长,成为连接城市与乡村的驿站;一部分城市因要素集聚、知识扩散与创新活力而胜利,城市的生与死并存;技术与制度的重大变迁将推动这一阶段的历史转型,人口迁移、要素相对价格变化将创造大量新的获利机会,诱发技术变迁,促进农业、制造业与服务业的转型升级加快,带来经济和政治行为主体的互动,促进制度变迁;城乡互动将取代单向城市化,人口在城乡之间对流,资本在城市寻求获利的同时资本下乡加快,土地在城乡之间的配置和资本化加快。

  城乡中国之转型成功并进入城市中国阶段,打通城乡的制度改革是关键,土地制度的系统改革是关键之关键。我们能聚集有识之士的智慧,找到支撑中国下一程的土地制度改革方略吗?相信能!

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