方正证券:房产税征收的六大配套条件尚待解决

1评论 2017-10-21 08:49:32 来源:金融界网站 江丰电子凭什么能涨15倍

房产税我国早已有之,《中华人民共和国房产税暂行条例》规定,个人所有非营业用的房产,免征房产税。所以截止目前,个人出租房屋、购买商住房,理论上都要交房产税,住宅免征;

  10月20日,宁夏出台《宁夏回族自治区房产税实施细则》,引发“房产税会推出吗?”的广泛热议和误解。对此,方正房地产首席夏磊的专业技术性解读是:1)房产税我国早已有之,《中华人民共和国房产税暂行条例》规定,个人所有非营业用的房产,免征房产税。所以截止目前,个人出租房屋、购买商住房,理论上都要交房产税,住宅免征;2)宁夏的房产税新闻,是对1987年细则的更新,仍然没有超过住宅免征的范围。仍然遵循《中华人民共和国房产税暂行条例》作为上位法的规定;3)目前在全国人大预工委研究制定的房产税、以及长效机制里可能涉及的房产税改革,核心在于如何对居民自住的房产征收;4)重庆、上海的房产税试点,即是探索对居民自住的房产征收,目前采取自主申报,2011-2016是第一个征税期限,2017年延期。理论上说,如果2022年不延期,重庆、上海的暂行办法是失效的;5)个人房产税改革,是涉及群众利益的大事,在推出前一定会做好广泛沟通和预期引导。在目前政清人和的环境下,政府会倾听群众的声音,对居民拥有的房屋征税,相信会慎之又慎。参见:《房产税会推出吗?》《长效机制是新一轮地产周期的起点》《房地产供给侧改革之一:住房租赁市场:政策与未来》等系列研究成果。

  201610月前后密集房地产调控出台,12月中央经济工作会议提出“长效机制”,20171019大报告最新精神,中国房地产市场制度机制正在发生重大变化,需要认真研究“未来房地产长效机制的重点是什么?”“房产税会推出吗?”“如何建立购租并举的住房制度?”等一系列重要问题。

  10月18日19大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。”

  10月19日住建部部长王蒙徽表示,住建部以及有关部门按照党中央国务院的部署,正在抓紧落实这方面的工作,坚持“房子是用来住的”的定位,以满足新市民需求为主要出发点,以建立购租并举的住房制度为主要方向,以市场为主满足多层次需求,以政府为主满足基本保障,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段推进房地产长效机制的建立。“近期我们主要做了五方面的工作——一是加快培育住房租赁市场,在12个人口净流入的城市开展住房租赁的试点工作,同时研究制定住房租赁管理条例;第二,加快推进住房保障和供应体系建设,我们支持北京和上海开展共有产权的住房试点,多渠道、多方式为住房群体提供住房需要;第三,统筹规划大中小城市的空间布局和设施配套,把稳定房地产市场和推进新型城镇化能有机结合起来,加强基础设施的互联互通,同时提高公共服务的水平,引导住房需求合理分布;第四,大力整顿和规范房地产市场的秩序,始终保持高压严查的态势,加大对违法违规企业的查处曝光力度,进一步净化市场环境,切实维护群众的切身利益;第五,研究建立房地产的统计和市场监测预警的指标体系,加快建立市场的预警机制,加强监测分析,指导地方保持房地产市场的平稳。”

  此前10月10日,国家统计局局长宁吉喆昨日在国务院新闻办举行的发布会上表示,房地产调控长效机制正在紧锣密鼓地制定,会适时出台。

  2016年12月中央经济工作会议在布置2017年“继续深化供给侧结构性改革”任务时重点提出:第四,促进房地产市场平稳健康发展。要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止出现大起大落。要在宏观上管住货币,微观信贷政策要支持合理自住购房,严格限制信贷流向投资投机性购房。要落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任,房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应,提高住宅用地比例,盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能,带动周边中小城市发展。要加快住房租赁市场立法,加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿,规范开发、销售、中介等行为。

  下面将我们此前的研究成果《房产税会推出吗?—从历史和国际视角推断——房地产周期研究之十》以飨读者。我们致力于专业扎实的深度研究,建立框架性的研究体系,始终恪守独立客观的研究立场,坚持追求事实和真相的研究态度。

  文:方正房地产首席夏磊,首席经济学家任泽平

  首发于2016年9月27日,2017年2月24日有少量修改完善。

  导读

  本文研究了房产税的基本理论,美国、英国、日本、韩国、中国香港、中国台湾等实践房产税的国际经验与效果,中国房地产税的历史沿革,上海重庆的试点经验与效果,展望了中国房产税改革的必要性以及六大前提条件。

  摘要

  1、房地产税改革的国际经验与国内必要性。从国际经验看,房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少,作为保有环节税收——房产税改革的紧迫性上升。当前我国房地产税负结构呈“重增量轻存量、重建设交易轻保有”的特征;房地产行业税负远高于全国整体水平。房地产税改革是对各环节税赋调整,若对居民住房开征房产税,则应相应减少交易环节税负;同时,简并税种、优化税收结构,为房地产税替代土地出让收入创造条件。

  2、个人住房房产税短期内难以推出,6大前提条件尚不具备,尚待加快推进。1)6大前提条件尚不具备,包括开展全国的住房普查、建立全国统一的不动产登记系统、统一界定房屋性质等。2)短期难以替代土地财政:由于较高的豁免设置、较低的累计税率设置、大量房产难以统计和确权、真实城镇化率较低等因素,即使开征个人住房房产税,短期内也难以替代土地出让收入。3)无论是从国外还是重庆上海试点看,房产税均不是稳定房价的有效手段。

  3、我国房产税历史和效果。我国目前按1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》征收房产税。由于征税对象范围窄、税基偏小,目前房产税收入在地方财政税收收入中占比有限,2007-2015年维持在3%左右。2010年国务院和财政部三次发文,推进个人住房房产税改革。2011年上海和重庆率先试点改革,并未获得可观财政税收,也未对房地产市场形成有效调节。此后个人住房房产税试点陷入停滞。

  4、国际经验。从国外房产税实践经验来看,房产税能作为地方财政收入的重要来源,但对房地产市场调控的效果均不理想。

  风险提示:改革超预期;房地产调控进一步收紧;后周期时代土地出让金收入加速下滑。

  目录

  1 房地产税改革的国际经验与国内必要性

  1.1 房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一

  1.2 房地产税改革的必要性:存量房时代来临,土地财政难以为继

  1.3 房地产税改革的思路:简并税种,优化结构

  2 个人住房房产税推出需要具备六大前提条件

  2.1 六大前提条件尚不具备,需要加快推进

  2.2 房产税可以成为重要地方财源,但短期难以完全替代土地出让收入

  2.3 房产税能够增加持有成本,但不是控房价的有效手段

  2.4 房产税推出需要兼顾一二线控房价和三四线去库存

  2.4.1 后房地产时代“总量放缓、区域分化”特征明显

  2.4.2 房产税推出对一二线控房价影响不大

  2.4.3 房产税推出需要考虑三四线去库存

  3 房产税的历史和效果

  3.1 中国房产税昨天、今天和明天

  3.2 住房免征,财源有限

  3.3 试点效果不理想

  3.3.1 改革试点,沪渝先行

  3.3.2 试点效果不佳,推广陷入停滞

  3.3.3 试点不足

  4 房产税实践的国际经验

  4.1 概况

  4.2 美国

  4.2.1 美国房产税政策

  4.2.2 地方政府主力税种,家庭负担小

  4.3 英国

  4.3.1 英国房产税政策

  4.3.2 地方政府主力税种,抑制房价效果不显著

  4.4 中国香港

  4.4.1 中国香港房产税政策

  4.4.2 改善市场、调节收入作用不大

  4.5 中国台湾

  4.5.1 中国台湾房地产税政策

  4.5.2 稳定的财税来源

  4.6 韩国

  4.6.1 韩国房产税政策

  4.6.2 并非抑制泡沫、打击土地囤积的长效机制

  4.7 日本

  4.7.1 日本房产税政策

  4.7.2 地方政府重要财源,改善市场作用小

  正文

  1 房地产税改革的国际经验与国内必要性

  房产税是以房屋为征税对象,按房屋的计税余值或租金收入为计税依据,向产权所有人征收的一种财产税,在成熟市场经济国家普遍开征。房产税是在保有环节、针对存量房征收的税种,区别于我国现行的在建设交易环节、针对增量房征收的房地产相关税收,是保障地方公共服务、调节收入分配甚至一度被认为是抑制投机性需求调控房价的重要工具。随着存量房时代来临、土地财政难以为继,房产税改革的紧迫性上升。

  1.1 房产税是成熟市场经济国家的地方主体税之一

  从国际经验看,房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源,具有独特优势:第一,房产税属于直接税,相对间接税而言不易转嫁。第二,房地产具有收益税的特点,作为地方政府重要财源,用于支持地方公共设施建设和服务,提升地方房产价值,形成正向循环。比如在美国,房产税占美国公立学校教育经费的45-50%,房产税较高的地区公立学校教育水平也通常更优。房产税收入的增加,可以有效促进地方税收收入的增长,推动地方财政建设。房产税取之于民用之于民。这也会导致不同地区之间的教育资源不均衡的问题。第三,房产又不易损耗,房产税按年征收,征收额根据房价变动而变动,充分反映房地产市场发展,形成稳定收入。第四,调节收入分配,占用土地空间资源多的房屋所有人需要缴纳更多房产税,同时由于增加持有环节成本,可以部分抑制投机性需求。

  根据OECD(经济合作与发展组织)的统计,OECD国家的房产税占GDP比重近些年是逐年增加,特别是法国和英国在2014年的房产税占GDP比重分别达到2%和1.6%。

  1.2 房地产税改革的必要性:存量房时代来临,土地财政难以为继

  目前中国的房产税对占总量80%以上的个人住宅免征,税基狭窄,对地方财政收入贡献仅维持在3%左右。随着存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少,作为保有环节税收——房产税改革的紧迫性上升。

  从大趋势上看,大规模住房建设时代正在过去,存量房时代正在来临,保有环节的税收最终会逐步替代开发建设环节税收和土地出让金。主要原因在于:一线和核心二线城市随着城镇化不断提升,城市规模和边界不断扩大,城市新增规划用地将不断减少。目前一线城市已经步入存量房时代(以北京为例,2016年7月,北京房屋总成交2.9万套,其中,新房成交0.7万套,二手房成交2.2万套,市场呈典型 “存量房市场”特征),而核心二线城市也有迈入存量房时代的趋势。三四线城市去库存是持久战,房地产开发现金流为王,去化困境下开发商拿地和新开工意愿不足,而政府也会有意限制住宅用地出让。

  从15个样本热点城市的成交数据中,可以看出二手房成交量/新房成交量数值不断提升。北京和深圳从2009年开始,二手房成交量就已超过新房成交量,步入存量房时代;2012年到2016年9月,二手房/新房成交量比值由2提升至4。重点二三线城市这一比值从2015年初开始迅速提升,目前已到0.7的水平;部分城市的核心区域已步入存量房时代。

  房地产市场区域分化持续。一二线城市新建商品住房供不应求,核心区域可供开发新增用地不足,呈“存量房时代”特征;三四线城市则去化困难,样本城市去化周期超2年,将导致企业拿地开工意愿不足。因此无论是一二线城市,还是三四线城市,房地产新拿地、新开工总量均会减少,对于税收的影响就是:保有环节的税收应逐渐替代开发建设环节的税收和土地出让金。

  从全国土地出让金变化情况看,2014年达到高点4.3万亿,2015年回落到3.4万亿,整体拐点已显现。从结构上看:一线城市已步入存量房时代,新增住房建设用地难以有效增加,导致楼面价飙升,但出让总金额却开始呈下降态势;三线城市企业拿地意愿不足,楼面价和总金额均维持低位;二线城市成为支撑全国土地出让金的主力,楼面价和成交面积均开始迅速提升,带动出让金总额增加。

  可以预见,未来随着重点二线城市逐步进入存量房市场,土地财政也将减少,届时全国土地出让金下滑难以避免。另一方面,由于土地出让金占地方本级财政收入比例超40%,土地出让金减少的地方政府有寻找新增财源的动力。因此,保有环节的税收应逐步被重视,成为弥补土地出让金减少的重要途径。

  如果房产税改革滞后,随着土地财政的下降,地方财政收支压力和债务风险将上升。在中国,自1994年分税制改革以来,地方政府财权被不断上收的同时,事权反而不断下放,地方财政的财政收支平衡困难,地方政府债务问题紧迫,过去几十年正是土地财政填补了地方财政收支的巨大缺口,为地方经济发展、城镇化建设做出了巨大的历史贡献。

  1.3 房地产税改革的思路:简并税种,优化结构

  2015-2016年房价再度暴涨,社会各界热议推出房产税的呼声高涨。2016年7月23日,财政部原部长楼继伟在G20税收高级别研讨会上表示,应该积极推动房地产税改革,受制于信息征集能力弱以及利益调整阻碍,目前还没有正式推出,但仍将义无反顾地去做。

  早在2014年,中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》,提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,总的方向是,在保障基本居住需求的基础上,对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收和收费等因素,合理设置建设、交易、保有环节税负,促进房地产市场健康发展,使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。

  目前,中国房地产税体系主要有10个税种,涉及开发建设、交易、保有三大环节。其中,开发建设环节涉及7个税种,交易环节,涉及7个税种,在保有环节,有2个税种。

  房地产税税负结构呈重增量轻存量、重建设交易轻保有的特征。根据《中国税务年鉴》数据:房地产行业税收总额中,房产税占比仅2%左右,加上城镇土地使用税,保有环节税收贡献不超过5%;而营业税、企业所得税、土地增值税和契税占比分别为32%、18%、19%和17%,主力税种集中在开发建设和交易环节。2014年全国房产税总额1851.6亿元,对标房地产行业开发和交易环节总税额近16000亿,占比也仅10%。

  目前房地产行业整体税负偏重,远高于全国整体水平。产值占GDP仅6%的房地产业负担着全国14%的税收;全国整体宏观税负率19%,而房地产业宏观税负率达到44%。以增加值法测算,房地产业2014年比2013年增加2013亿元,同比增长5.6%;而税负增加1059亿元,同比增长6.8%,产值增长速度慢于税收增长速度,新增额的53%均贡献给税收。

  因此,房地产税改革不是简单地开征房产税,而是对建设、交易、保有环节税赋进行重新调整,如果对居民住房开征房产税,则应相应减少交易环节税负。同时,简并税种、优化税收结构,并为房地产税替代土地出让收入创造条件。

  2 个人住房房产税推出需要具备六大前提条件

  2.1 六大前提条件尚不具备,需要加快推进

  十八届三中全会提出加快房地产税立法,并适时推进改革,此后房产税要扩围至个人住房的传闻不绝于耳。我们认为,推出个人住房房产税(以下简称房产税),应立法先行,并满足6个前提条件,而这些前提条件短期内仍难以完全解决,需要加快推进。

  一是开展全国的住房普查,掌握全国住房的基本情况。自1984年以来,中国迄今为止没有进行一次全国性的住房普查,住房基础信息薄弱。

  二是建立全国统一的不动产登记系统,准确及时的采集房屋登记和交易数据,实现全国联网、实时查询。《不动产登记暂行条例》自2014年11月12日公布,2015年3月1日起施行,时至今日,政策已推行一年多,距离国土部多次提出的要在2016年底完成全国所有市县发放《不动产证书》的目标,仍有一定距离。

  三是统一界定房屋性质。由于历史遗留原因,现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋,产权性质差别大,税基不统一。

  四是完成房地产税改革。目前在房地产税收环节,约有10个税种,应重新设置建设、交易、保有环节税赋,避免重复征税。

  五是完成《城镇住房保障条例》立法,清楚界定居民基本住房标准,以确定房产税的免征条件。2014年3月28日,国务院法制办发布《城镇住房保障条例(征求意见稿)》及其说明全文,公开征求社会各界意见。这也是目前发布的较新的关于保障性住房的文件,该条例仍为意见稿,尚有很多问题亟待立法解决。

  六是完成修订《税收征管法》,为依法治税,提供依据。2015年1月5日国务院公布财政部、国税总局起草的《税收征管法》(2015年修订征求意见稿)。对比原税收征管法,此征求意见稿对税收征纳权利义务做了大幅修订。国务院办公厅印发的《关于国务院2016年立法工作计划的通知》(国办发〔2016〕16号),就做好国务院2016年立法工作提出相关意见,并发布了2016年立法工作计划的具体安排,其中包括抓紧修订《税收征收管理法》等税收立法项目。

  房产税的开征需要得到纳税人的认可。对于一个全新的税种,要想顺利的在全国进行推广并取得预期效果。一方面,需要通过各种渠道对纳税人进行“培训”,让纳税人充分了解相关的规定;另一方面,也需要积极采纳纳税人的建议和指导,使双方尽可能的削减信息不对称。在开征之后建立房产税监督机构,建立纳税申辩制度。为保证房产税的公平客观,对房产税的采集及使用都需要监督,纳税人有途径提出异议和申诉。

  2.2 房产税可以成为重要地方财源,但短期难以完全替代土地出让收入

  从境外房产税实践来看,美国房产税占地方政府财政收入的15%左右,香港差饷占政府财政收入的5%左右,韩国地税占政府税收收入的20%左右,日本固定资产税占地方税收收入的40%左右。上述几个国家和地区的税基为一定比例的土地和房屋评估值,政府形成了一套完善的土地及房屋价值评估体系,每隔一段时间对土地和房屋重新估值,计算税基,总体来说,成熟的房产税制度具有宽税基,低税率,适当减免形成累进税率的特点。

  相比国外,中国仍有大量基本居住需求,房产税因免征面积设置、房产评估值豁免设置等,很难形成高税收规模,短期内无法完全替代土地财政。

  以重庆上海试点为例,两地的房产税试点办法均设置很高的免税面积,税率较低且针对高价房采取超率累进税率,充分考虑刚需和改善性需求。

  从税收收入看,两市房产税绝对值虽然保持增长,主要是因为房产存量价值增加,而非房产税试点带来的增量效应。对标总税收收入:2011年试点以后,上海房产税税收收入在总税收中占比并未增加,维持在2.5%左右;重庆房产税占政府税收收入的比例也并未迅速提升,2011年到2015年仅增长1.3个点。对标土地出让收入:重庆和上海的土地出让收入分别在1500亿和700亿左右,目前房产税收入仅相当于土地出让收入的7%。

  2013年,杭州曾作为个人住房房产税试点扩围城市,制定房产税“杭州方案”,内容包括针对增量住房征收、以户为单位划定人均免征面积、实行超标面积累进税率等,但在进入会签程序后被紧急叫停。但该方案在当时被作为蓝本,曾拟在下一批房产税试点扩围时,在其他城市推广。因此,我们参考该方案对中国征收房产税可能产生的税收收入进行测算。

  2015年,全国总人口为1.37亿,常住人口城镇化率56%,2012年全国城镇人均住房建面32.9平,照此估算全国城镇住宅建面253.8亿平。2016年上半年全国商品住宅销售金额5.76万亿元,销售面积6.7万平,均价8573元/平米。因此估算当前全国城镇住房存量价值为217.6万亿元。若按照1%的房产税率,每年房产税总额2.18万亿。但事实上,我们认为如果针对存量房征收,每年征税总额远小于此值。一方面,按照国际通行准则,房产税通常会根据住宅类型、住宅面积等因素形成超率累进税率,因此综合税率会低于1%。另一方面,实际征收面积远低于253.8亿平,主要因为:一是为保障刚需,将设置较高免征面积,杭州方案中的免征面积为人均60平;二是中国大量存在的小产权房等难以统计和确权的房产;三是在城镇居住6个月以上即计入常住人口,大量农民工等流动人口并未在工作和居住的城镇买房,当前中国户籍人口城镇化率仅40%。我们按照综合税率和征税面积对全国房产税测算总额进行敏感性分析,实际征税收入将远小于2.18万亿。

  当前中国土地财政依赖度高,地方财政收入中土地出让金占比超40%。2013-2015年,全国土地出让收入分别为4.2万亿、4.3万亿和3.4万亿,占地方财政收入比例分别为60%、57%、41%(地方财政收入分别为6.9万亿、7.6万亿和8.3万亿).

  因此,房产税推出,可能成为重要地方财源,但短期内难以完全替代土地财政。

  2.3 房产税能够增加持有成本,但不是控房价的有效手段

  房产税能否抑制房价,主要在于房产税是否会改变市场预期和供需关系。

  在房价严重脱离居民消费能力,投资换手率高、投机获利盘巨大的市场环境下,房产税会增加持有成本,促使投资者抛售房产,同时弱化改善性和投资性需求,从而导致房价下跌。

  而在人口持续流入、经济和产业发展前景好的城市,市场需求旺盛,供不应求,房产税会被转嫁给需求方,推高房价和房租,并不能抑制房价上涨。

  从国外实践经验看,房产税也不是政府抑制房价过快上涨、促进房地产稳定发展的重要手段。

  德国房产税方案在20世纪60、70年代确立之后基本没有显著变化。但德国房价在之后的1967-1972年、1978-1980年以及2012年都曾较快上涨的现象,年均涨幅分别是9.96%、8.92%和9.1%。

  韩国在2005年8月出台《不动产综合对策》,包括征收综合不动产税,当年市场出现了明显降温(降幅为-4.2%),但到了2006年,房价又出现11.6%的报复性上涨,此后继续维持上涨态势。

  香港也试图运用提高税收的方式抑制房价上涨,同样效果不佳。2003年-2015年香港房价累计上涨超4倍,主要原因在于:一是全球持续采取量化宽松政策,热钱涌入香港,港元利率与美元同步,维持于极低水平,导致楼市投资需求大增,特别是买房落户政策刺激内地投资者投资需求;二是经济增长购买力增强,香港居民收入中位数上涨66%;三是土地供应少,市场维持供不应求态势。在这样的背景下,港府采取提高税收抑制房产并未获得成效。

  2010年11月开始,香港针对投机投资性需求开征额外印花税。若买家在6个月内转售,将征收15%的税率;6个月至1年内转售,征收税率是10%;1-3年内转售,税率是5%。但实施后的2012年1-10月,香港中小型住宅、大型住宅价格仍然分别上涨21%和11%。

  2012年10月起,又进一步推出二项房地产税收政策:第一,所有外地人士、本地及外地注册的公司购买香港住宅时需缴付15%印花税。第二,提高额外印花税的税阶,将试用期延长至3年。若买家在6个月内转售,额外印花税率增加到20%;6个月至1年内转售,税率增至15%;1-3年内转售的税率提高到10%。但香港房价2012-2015年仍然维持快速上涨。直到2015年港府开启第7轮调控,“降低贷款比例,限制还款收入比、缩短还款年限、限制贷款人身份、取消买房落户政策、提高住房供应量”等重磅措施出台,加上经济增速放缓、美元进入加息通道后港币被迫加息,房价才开始进入调整期。

  从中国上海、重庆试点征收房产税后的市场情况看,2011年1月28日开始试点后,两市商品住宅成交量价均未走出独立行情。同时,房产税试点也并未改变沪渝两市短周期波动特征:上海作为一线城市房价涨速大幅跑赢全国水平,2010年开始严格实施的限购措施也导致成交量波动较大;重庆因为供应充足、城镇化和整体收入水平较低、独特的组团式城市布局,房价涨速低于二线城市水平,投资投机性需求小,因此成交量波动也明显较小。波动幅度房价基本面主要受置业人口、经济增长以及城镇化进程因素影响。

  2.4 房产税推出需要兼顾一二线控房价和三四线去库存

  2.4.1 后房地产时代“总量放缓、区域分化”特征明显

  对照国际经验,中国人口区域分布结构正逐步从第一个阶段向第二个阶段过渡。第一个阶段是人口从农村向城市转移,不同规模的城市人口都在扩张,且在总人口当中的占比均在上升,对应的房地产“总量快速增长”的长周期阶段。这一个阶段和经济快速增长、制造业快速发展相关,而城市化率还没有达到55%。第二个阶段是区域分化和城市群发展,中小型城市人口增长放缓,产业结构落后的城市人口甚至出现流出,而大都市和对应的城市圈人口比重继续上升。这一阶段,对应房地产“总量放缓、区域分化”的长周期阶,伴随着制造业的绝对衰退、服务业的相对发展,对应的城市化水平大致55%-70%之间。

  房地产政策不会脱离房地产行业基本面。当前中国房地产市场存在两类泡沫,在一线和强二线体现是价格的泡沫,在三四线和资源型省份体现是库存的泡沫。出现泡沫的根本原因,在于城市化第二阶段房地产市场需求区域分化,以及当前供给和需求出现脱节。

  2.4.2 房产税推出对一二线控房价影响不大

  在一线和强二线,刚需和改善性需求持续旺盛,而库存相对不足,一致性预期下投资投机性需求出现,加速房价上升。中国要保障刚需,抑制房价泡沫,应该增加供给,改善供应结构,降低区域内在房产上的杠杆。而房产税出台,只能在短期内使部分资金成本较高、资金压力较大的投资投机性需求出局,无法改变供不应求的一致性预期,也无法消除投资投机性需求。房产税虽然属于直接税,由房产持有人直接承担,如果不能逆转供求关系,则税负可以通过租金和房价方式转嫁,房租和房价被推高。

  2.4.3 房产税推出需要考虑三四线去库存

  中国广大三四线城市、中西部地区和资源型城市圈存在较高库存泡沫。用完工待售面积表示狭义库存,用累计开工减去累计销售表示广义库存,两者都一路走高,在2016年上半年才开始回落。目前去库存大幕刚启,任务依然很重,去库存将是持久战。商品房、商品住宅广义库存面积分别为59.3亿平、26.8 亿平,较2015年12月,分别增加1.7亿平、减少0.3亿平。按照1-7月月均销售面积计算,7月末,商品住房和商品住宅广义库存的存销比分别为54.8个月和27.9个月。因此,即使不新增加开工面积,并保持当前销售速度,商品房和商品住宅广义库存也需要4.5年和2.4年才能完全消化。另一方面,库存区域分化明显,考虑到一线和强二线上半年库存下降快,对去库存贡献较大,三四线城市和中西部地区去库存任务仍然严峻。

  如果短期推出房产税,即使按照人均居住建面设置免征面积,也只能保障刚需,而将直接抑制二套以上的改善性需求和投资投机性需求,去库存将只能依靠农民工进城、棚改动迁两类新增需求。

  我们将全国城镇商品住宅需求分拆为四部分,一是新增城镇常住人口住房需求,代表每年因城镇常住人口增长产生的需求,包括城镇人口自然增长和城市化农民进城;二是现有城镇常住人口居住面积增长需求,代表每年城镇存量人口因改善性、投资投机性需求;三是棚改及动迁新增需求,涵盖的是城市存量房折旧产生的新增需求;四是农民进城未构成需求扣减,指农民工自带房入城、通过安置房安置、农民工返乡建房等造成的农民工进城后不产生商品住房需求部分。我们测算,改善性和投资投机性需求占总需求的36%左右,考虑到三四线城市人口流入趋缓、棚改和动迁面积和一二线城市相对较小,实际上改善性需求和投资投机性需求的占比更大。

  征收房产税会增加房产持有成本,按照“杭州方案”并参考国外经验,房产税通常会根据房屋持有面积设置累进税率,因此会大幅一直改善性和投资性需求。我们测算极端情况下,如果征收房产税后改善性和投资投机性需求全部被抑制,对去库存造成的影响。不考虑各地区需求的结构性差异,假设所有住房需求均通过商品房市场满足。根据测算,2016年总需求14.9亿平,其中改善性和投资投机性需求5.6亿平。根据国家统计局公布房地产运行数据,截至2016年7月,完工待售的狭义商品住宅库存面积4.3亿平,累计开工减去累计销售的广义商品住宅库存面积为26.8亿平。可以计算得到,征收房产税后,剔除改善性和投资投机性需求,广义和狭义去库存周期延长52%。

  3 房产税的历史和效果

  3.1 中国房产税昨天、今天和明天

  中国很早就开始了房产税的立法实践,但在征收实践上,受制于客观经济环境和政策需求,一直没有被作为主力税种。

  1950年,中央政府政务院颁布《全国税政实施要则》,房产税成为全国开征的一个独立税种。1951年,政务院公布《城市房地产税暂行条例》,房产税、地产税合二为一,简并为城市房地产税,只在核准的城市范围内征收。1984年工商税制改革,房地产税被分为房产税和城镇土地使用税两个税种。1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》实施,成为目前房产税的适用依据,条例中将所有非营业的个人用房纳入免税范围,排除了80%以上的可征税房产。

  2003年,十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》,提出条件成熟时可以取消不动产的相关收费,改为对不动产统一征收物业税。这是中国首次提到对自住房进行征税。此后,社会各界对房产税扩围争议不断。

  2006年,房产部门、财政部等联合对物业进行评估和税收统计,即物业税的空转。2007年,国家税务总局在发布《2007年全国税收工作要点》中提到继续推进物业税空转试点,北京、江苏、深圳、天津、安徽等十个省市完成物业税空转。

  2009年1月1日起,《城市房地产税暂行条例》废止,外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人纳入1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》适用范围,内外两套税制完成统一。

  2011年,上海、重庆率先开展自住房房产税改革试点。2012年,国务院发文指出,要稳步推进房产税改革试点,让房产税成为财政收入可持续来源。2013年5月,国家发改委发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》,提出扩大房产税改革试点。同年8月杭州、南京等城市制定和上报房产税征收方案,但最终被紧急叫停。

  2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,房地产立法被提上日程。2015年8月,房地产税纳入了第十二届全国人大常委会立法规划,正式为房地产税立法划定时间表。

  3.2 住房免征,财源有限

  中国目前仍按照1986年《中华人民共和国房产税暂行条例》征收房产税。

  《暂行条例》规定,计税依据为房产原值扣除10%-30%后的余值,对于出租房产计税依据为房产租金。税率方面,按房产原值扣除后余值征收的,为1.2%;出租房产按租金征收的,为12%。《暂行条例》同时规定了5类免征对象,其中包括个人所有非营业用的房产,这意味着占全国城镇商品房存量金额80%以上、存量面积90%以上的房产被纳入免征范围。目前,办公楼和商业营业性用房成为主要征税对象,两者在全国存量房市值中占比不到20%,面积占比不到10%。而采用历史成本法的房屋余值作为税基,和西方采用的房产评估值相比,房产增值额未被纳入征税范围。因此中国现行的房产税,由于征税对象范围窄、税基偏小,导致目前房产税收入在地方财政税收收入中占比十分有限,2007-2015年维持在3%左右,20153.27%.

  3.3 试点效果不理想

  3.3.1 改革试点,沪渝先行

  2010年国务院和财政部三次发文,推进个人住房房产税改革。2011年,上海和重庆响应号召,率先试点进行房产税改革,开始对个人住房征收房产税。当时实施的背景是房地产短周期牛市,房价迅速上涨,2010年4月国务院推出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(新国十条),开始在全国主要省会及计划单列市进行限购措施。而房产税也被当做抑制不合理房地产需求和房价过快上涨的工具进行试点。

  上海和重庆的试点方案应该是未来全国推广房产税的重要参考方向,他们主要具有以下几点共同点:1)征税重点以新增购房为主,同时,买高价房就要交更多的税;2)差别化税率。上海有两档,重庆有三挡,控制高档住房的比例;3)较为宽松的免税政策。这样可以减少因为房产税对居民的基本住房需求的侵害;4)限制外来的投资需求。根据是否为本地居民采取不同征税条件。

  由于试点城市的侧重点、调控目标不同,上海主要是抑制投资,重庆主要是抑制高档住房消费,两市的具体细则各有所长。1)上海调控面更广,覆盖了全市各区,而重庆仅是主城九区;2)上海重点调控增量住房,重庆是高端住房;3)上海实行一般比例税率,重庆是差别税率,相对来说,重庆更能体现公平;4)上海的优惠政策更人性化,符合其一直的人才引进的理念;5)税收用途来看,重庆的更为明晰。

  3.3.2 试点效果不佳,推广陷入停滞

  从上海和重庆的试点看,并未达成预期效果。

  一方面是没有获得可观的财政税收。两市房产税在税收总占比中未明显增长,分别为2.5%和3.5%,是土地出让收入的7%左右,而扩围的个人住房房产税并不多。

  另一方面是对房价影响不大。上海及重庆试点房产税的前3个月,两市住宅成交量分别下降46%和26%,比同类城市降幅高10至20个百分点,但成交均价并未出现明显下跌;第二年,两地成交量均呈现较大幅度的增长。此后3年多,房产税试点对房价的影响几乎可以忽略不计。以北京作为上海的对照城市,成都作为重庆的对照城市,可以看出两者的变化趋势几乎一致,试点城市的波动并没有比非试点城市波动小,可见房产税并不能抑制房价,打击投机。

  另外,重庆房产税还针对了高档住宅进行一定的抑制,但是存在开发商将高档住宅归为普通住宅的行列以规避房产税的可能性。

  上海、重庆试点并未取得预期效果,此后个人住房房产税试点陷入停滞。2013年5月,因房地产市场热度持续不减,杭州出台 “杭州方案”并被视为房产税扩围的基准方案,但在出台前夕被紧急叫停。

  3.3.3 试点不足

  上海和重庆的房产税试点主要不足点在于:

  1)税基窄,税率偏低。上海的房产税只针对增量房,不涉及存量房;重庆包括了存量房,但只针对高档住房。这样做的确操作性强,但对新、旧买房者来说稍显不公平。同时,上海税率是0.4%和0.6%;重庆是0.5%、1%和1.2%。低税率很容易把房产税转嫁给购房者,降低了抑制投机的作用。

  2)缺乏房产价值评估体系。上海和重庆是以房屋的市场交易价格作为计税依据的,且与之相应的房产评估机构还未建立。这样做有失公允,在对房屋刚性需求的情况下,由购买者承担了主要的税负。应该由房产的评估价值为计税依据,当房产升值时,税负增加,抑制房价上涨;同时,建立完善的房产评估机构,建立不动产登记制度,解决相关技术难题。2015年3月1日,颁布《不动产登记暂行条例》,为全国的推开房产税提供了便利的条件。

  3)缺乏整体税收结构的调整。上海和重庆只是单纯的增加了一项房产税,并未相应调整税收结构。由于税率较低,并未造成什么不利影响。但是如果新开征一个税种,应该有全局观念,适当降低其他相关税种的负担。

  4)立法不够健全。上海、重庆为了房产税各自颁布了《暂行办法》,这属于规范性文件,不是法律法规。中国针对房产税有《房产税暂行条例》,里面规定对个人非经营性住房免征房产税,这就会与试点城市的个人自住住房征税矛盾了。法律依据的不足可能会导致征收效果不好,甚至偷税漏税等问题。现在《房产税法》还未列入2016年立法计划,只有提高房产税的法律层级,才能提供有力的保障。

  4 房产税实践的国际经验

  4.1 概况

  世界多国或地区的房产税制改革对中国房产税有很多启示:

  1)房产税制改革需要获得纳税人支持。一方面,纳税人是房产税的有效监督人,另一方面,这直接影响到房产税的实施效率。

  2)坚持宽税基、少税种、低税率的改革方向。宽税基:对大多数房地产拥有者征税,仅对公共、宗教、慈善机构等少数免税;少税种:即有关房地产的税种较少,大多数只开征了财产税、所得税、转让税等几个税种;低税率:为了避免居民负担过重,影响房产税的实施,一般把房产税的税率设置较低。

  3)建立有效的房产税收管理体系。这是成功实施房产税制改革的先决条件,主要包括房地产登记管理制度和房地产评估制度。

  4)正确处理房产税和地方财政收入支出的关系。税制方案改革一般都会伴随着地方财政的变化。尽管德国、美国等由于税基宽、效率高,即使税率低,但也能够为地方政府提供充足稳定的收入来源。

  4.2 美国

  4.2.1 美国房产税政策

  美国是西方国家中房产税制最完善的国家,对土地和房屋直接征收房产税,税基是房地产评估值的一定比例(各州规定不一,从20%~100%不等)。征税对象主要是居民住宅,收入中95%以上由地方政府征收,税法由各州制定,各州和地方政府的不动产税率不同,大约在1%~3%之间。主要是对自住房屋给子减免税,通过减少税基或低估财产价值来实现。

  即使美国房产税制度很完善,也曾被列为“最不受欢迎”的税收,还屡次出现“抗税”事件。再加上纳税人“用脚投票”问题的存在。为此,现在美国很多州都立法限制房产税的税率、增长幅度和限制地方政府财政支出。为了保证房产税收入的稳定性,美国将大部分财政收入用于提供能够提高土地价值的公共物品上。

  美国的房产税起源于殖民时期,最早可以追溯到1671年的新泽西州。1796年到内战期间各地的物业税政策逐渐统一,按统一税率征收。

  以房产税为主的财产税曾多次成为社会改革的主要目标。1929至1933年美国经济大萧条时期和20世纪70年代先后形成两次大规模抗税风潮。1978年通过的加州宪法第13条修正案规定,加州房地产税的征收不应超过房产评估价值的1%,同时此法案限制了加州政府房地产税率每年上涨的幅度,房地产税率的增加限于加州消费者物价指数或2%,以较低者为准。

  加州的该提案对其他各州的房产税政策带来了重大影响。因而上世纪90年代以来,美国各州政府所征收的房地产税大为减少,主要是州以下的政府征收了大部分的房地产税,其税率要受到州政府和州法律的管制。

  目前美国50个州都征收房产税,美国房产税是财产税的一部分,属于地方性税种,主要目的是维持地方政府的各项支出、完善公共设施和福利,征税主体是县政府、市政府和学区,是地方政府的重要收入来源。

  美国实行联邦政府、州政府和地方政府的分税制,房产税一般由州以下地方政府征收。税基方面,定期评估房屋市场公允价值,并按照评估值的一定比例作为税基,地方政府会根据房屋的所在地、房屋类型等设定不同比例,从而实现政策引导。税率方面,州政府立法设定最高税率,地方政府自行设定具体税率。在税收减免方面,地方政府基本对自用住宅提供不同形式的减免,实现累进税率,照顾低收入等特殊人群基本住房需求。如在总应纳税额基础上进行固定金额税基减免、在应纳税额超出家庭所得一定比例时,给予所得税抵扣或返还。

  大致来说,房产税的年税率中值为房屋价值的1%,在美国的50个州以及首都哥伦比亚特区中,密苏里州的房屋税为1%,排名第26;房屋税最低的是夏威夷州,只有0.28%;最高的是新泽西州,为2.38%,是夏威夷的8倍多,也就是说,一栋100万美元的房屋,在夏威夷每年只要缴2800美元的税,在新泽西却要缴23800美元。

  华府地区,房屋税率最低的是哥伦比亚特区,2015年的税率为0.85%,其次是马里兰州蒙哥马利县(Montgomery County),税率为0.934%,与哥伦比亚特区、蒙哥马利县一河之隔的弗吉尼亚州费尔法克斯县(Fairfax County)的税率则为1.09%。

  美国房产税沿袭了英国财产税的制度,财政分权、地方自治、私有财产保护和民主政治制度相辅相成。主要特点如下:

  1)美国的房产税经过历年改进,已成为地方政府最主要的税种及最重要的收入来源。如新泽西州的泽西市在2005年已是总收入的96%。同时,还是学区收入的主要来源。

  2)以房地产价值为计税依据,且计税价值的评估与房产税收的征收管理是分开的。为保证房地产评估结果客观公正,核税官员不属于正式工作人员,只负责核税,不负责征收与管理。

  3)税率根据预算和税基变化情况不断调整。总税率是州政府的税率及各级政府税率的加总。州政府一般通过税法确定某个值或范围;地方政府根据当年预算、应纳税财产总价值、其他收入来源等确定。(地方政府具体步骤如下:首先,对当地财产进行估价,确定应纳税财产价值,用V表示。其次,确定下一年财政年度总预算以及除房产税外其他总收入,两者之差用T表示。最后,地方政府税率为V/T,总税率=州税率+县、市税率+其他机构税率。)

  4)征管程序独特、严密便捷。首先,核税官员核定所管辖区房地产的计税价值;其次,地方政府根据本地预算及计税价值确定税率,报州或县政府同意后,令地方税务局执行;再次,税征管员根据计税价值和税率得出应纳税额,将每个人的税单打印邮寄给纳税人,有些发给银行等金融机构,由其代收房产税;最后,纳税人根据税单,开支票连同税单寄给征税机关,有些通过银行等金融机构代缴,只有极少数到征税机关上门纳税。

  4.2.2 地方政府主力税种,家庭负担小

  房产税是美国州一级地方政府的重要税收来源,如加州房产税占地方政府总收入的12%左右,纽约州房地产税占地方政府总收入的16%左右,考虑到地方政府还有经营性等收入,房产税收入在税收总收入中的比重更高,能达到30%以上。地方政府一般根据预算收入和总支出情况决定房产税的总征收数额,再结合辖区房产评估的公允价值总额,在州政府允许的范围内确定税率,因此房产税在地方政府的财政收入中保持比较稳定的占比。

  美国房产税对居民的税收负担并不大。一是税率较低,平均在1.5%左右;二是通过设定免税额度等方式,保障低收入和特殊人群居住需求;三是设定房产税可抵减所得税,即房产税和住房贷款利息支出可以从个税税基中税前扣除。

  4.3 英国

  4.3.1 英国房产税政策

  英国房产税起源于十七世纪中期英格兰的“炉灶税”,即以一户所拥有的炉灶数量作为征税对象的税种。现今英国住房财产税是地方政府的重要税收的收入来源,主要用于英国地方政府的公共事业开支。

  4.3.2 地方政府主力税种,抑制房价效果不显著

  尽管英国房产税对于炒房者具有一定震慑作用,但总体上看对房地产市场影响有限,抑制房价上涨作用不明显。加之英国房产税是由居住者承担的(任何居住者,包括租客租房子,需要承担房产税),因此房产税对于房价的影响微乎其微。

  4.4 香港

  4.4.1 香港房产税政策

  香港的房地产税分三类,差饷、地租和物业税。香港的差饷自1845 年开始收取。1931 年,政府开始统一各区差饷,按税额的17%进行征收。2000年起,所有差饷税收统一成为政府的一般收入。政府曾多次采取差饷豁免政策。物业税起征于1940年,税额是物业估定租值的5%,税率是每一纳税年度调整一次。

  4.4.2 改善市场、调节收入作用不大

  香港房产税由殖民地时期相关税费演化而来,征收目的在于增加财政收入。香港房产税具有宽税基,低税率的特征,各类减免相对较少,整体税率也并不高,对房地产市场影响并不大。就收入分配来说,实行比例税率,对收入分配调节意义不大。

  4.5 台湾

  4.5.1 台湾房地产税政策

  台湾的房产税是一个体系,包括土地税、房屋税和契税等,其中房屋税和中国改革的房产税相似。房屋税的标准基于房屋的现值,根据房屋的用途征收不同的税率。台湾的土地税制度主要是基于孙中山先生的“平均地权”与“涨价归公”的思想主张。现已形成一套成熟和完善的税制。台湾的房产税有以下几个特点:

  1)房地分开,体系完整。土地的取得、持有和转让三个阶段都分别规定了不同税种;

  2)以规定地价为标准。创立了一套以公告地价和公告土地现值为征税标准的土地税收制度,使计税依据更加客观、标准,并简化征税手续;

  3)以地价税为中心。台湾的土地税税收总额约为房产税的三倍左右;

  4)政策功能凸显。主要在于资源配置,抑制投机,还承担着“平均地权”的重要使命。

  4.5.2 稳定的财税来源

  台湾的土地税和房屋税是财政收入的稳定财源。其中房屋税占总税收比例稳定在4%左右,土地税占总税收比例在90年代初达到峰值20%,此后逐年下降,从2000年开始稳定在9%左右。因此台湾的房产税形成稳定的财税来源,能贡献总税收超13%的比例。

  4.6 韩国

  4.6.1 韩国房产税政策

  韩国的房产税主要分为房屋财产税、土地综合税和综合房地产税。韩国财产税从1950年开始征收,对土地和房屋实行单一税率。在1990年之前,韩国对土地和房屋实行单一税率,税赋较轻,1990年物业税改革,打击囤地,一定程度上增加了土地的供给,改革后房价并没有立刻出现下降,而是维持一段时间后的高速增长后才出现增速的一定回调。2005年推出综合房地产税后,韩国房价出现小幅短暂下降,但之后又加速上涨。长期来看,单单一个房产税对房地产市场并不能产生趋势性的影响,长期趋势是供求关系等一系列因素作用的结果。

  4.6.2 并非抑制泡沫、打击土地囤积的长效机制

  韩国房地产税主要目的在于打击房地产投机,尤其是土地投机和囤积,提高有限土地的利用效率。短期来看,税收对房地产市场产生影响,但不改变房地产的价格走势,长期来看,没能起到抑制泡沫,打击土地囤积的效果,土地集中度变大。因综合不动产税是对拥有高档住宅的富人征收的税种,可以起到一定的调节收入分配的作用。

  4.7 日本

  4.7.1 日本房产税政策

  日本房产税主要分为固定资产税和都市规划税,两者都是分别对土地及土地上的房屋进行征收。征收的计税依据为土地和房屋的市价,通常每3年评估一次,没有特殊情况不会修改。

  4.7.2 地方政府重要财源,改善市场作用小

  日本的房产税作为地方税种,大约占地方税收的40%,是地方政府重要财政收入来源;但对房价的调控作用不显著。1988年,对于持有期在两年以内的土地转让征收最高96%的税金、1989 年制定《土地基本法》,但地价飙升一直持续到1991年。而1991年《综合土地政策推进要纲》提出加强土地税收和加强对土地的合理评估,核心是增加土地税负来抑制土地价格,也仅是刺破泡沫的一个因素。在日本房地产泡沫破灭后,地价持续下滑,1997年日本出台《新综合土地政策推进纲要》,从“抑制地价”转向“从拥有转向利用”,也实施了一些减税措施,如扩大贷款利息的个税可抵扣金额、冻结地价税等,但日本地价并未改变持续下滑的态势。

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关键词阅读:房产税

责任编辑:王立广
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