空头支票行政处罚 的诉讼风险

1评论 2018-10-29 07:30:01 来源:金融时报 打板粤泰股份错在哪?

  范威 高波 张文涛

  对空头支票行为实施行政处罚是《票据法》赋予人民银行的重要职责,也是人民银行维护票据结算纪律的重要手段。与对金融机构行政处罚相比,空头支票行政处罚主体更加广泛,处罚过程和法律关系更为复杂,因而,空头支票行政处罚发生行政诉讼机率更高,行政诉讼风险值得关注。

  行政处罚程序不当引起的诉讼风险

  《行政处罚法》第三条规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”行政处罚强调实体与程序并重。人民银行对空头支票行为事实认定比较清楚,讼诉风险更多源于取证程序和执法程序的处理不当。

  (一)调查取证缺少与当事人的直接核实。人民银行受理空头支票举报,对出票人违法事实的证据材料进行核实,调查取证侧重于支票有效性和证据完整性,而非通过电话或现场与出票人直接进行核实。而出票人更加强调行政机关的现场调查取证,会以人民银行从未与自己进行沟通核实,从而未履行调查取证职责为由提起诉讼,认为此类行政处罚决定不能成立,应予以撤销。

  (二)法律文书送达程序较为复杂,送达过程容易出现瑕疵。空头支票行政处罚法律文书是通过商业银行进行委托送达。送达过程中出现的常见问题有:一是商业银行联系不到出票人或者出票人拒绝签收,法律文书无法送达;二是出票企业的工作人员(非法人代表)签收,未加盖单位任何印章。如果签字人员出现工作变动,出票企业不承认本单位员工签收。

  《行政处罚法》第三十一条、三十二条规定:行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的陈诉申辩的权利。这就要求作出行政处罚的意见告知书必须送达出票人。对上述情况,出票人均强调自身未曾接到行政机关的意见告知书,行政机关未履行告知义务,剥夺了当事人陈诉申辩的权利,行政处罚程序存在瑕疵,行政处罚决定不能成立。

  票据当事人因票据纠纷引发的诉讼风险

  票据当事人有时会存在基于票据基础关系的民事纠纷,出票人对持票人提出抗辩的同时,往往会据此否定行政处罚的有效性。

  (一)空白支票出票日期授权补记纠纷。由于《票据法》未明确规定出票日期是否可以授权补记。持票人对出票日期的补记(尤其是未按出票人的意思表示填写的出票日期)容易导致出票人与持票人之间的民事纠纷。

  (二)银行账户撤销出票人是否承担票据责任纠纷。如果持票人在出票人银行账户销户后,将支票存入银行提示付款,会被银行以“已销户”为由退票。对此,人民银行认为,银行账户撤销不能免除出票人的票据责任,对出票人空头支票行为应该予以行政处罚。而出票人认为,自身与持票人的业务已经完结,才办理的账户撤销,支票已经失效,行政处罚无效。

  (三)对冒名注册企业实施行政处罚是否有效的纠纷。如果签发空头支票的企业是被冒名注册,人民银行认为,空头支票行政处罚是以企业签发空头支票的违法事实为依据,即使公司被冒名成立,公司的签发空头支票行为也应由公司实际控制人承担违法责任。被冒用人认为,侵权人是冒用自己名义提交虚假材料取得公司登记,依据《中华人民共和国登记管理条例》第六十四条规定应予以撤销。公司主体成立不合法,行政机关的行政处罚也应予以撤销。

  商业银行操作不当引发的诉讼风险

  在空头支票行政处罚实施中,商业银行从法律上与人民银行构成委托关系。由于商业银行网点配备人员数量有限,无法设置专职岗位负责空头支票管理工作,容易造成管理漏洞。其操作不当产生的法律风险由人民银行承担。

  (一)商业银行未有效履行尽职调查职责。商业银行在发现空头支票后,应就空头原因向出票人进行调查核实,同时告知出票人签发空头支票承担的法律责任和不予处罚条件,积极协调出票人完成重新付款。如果商业银行未能有效履行尽职调查职责,没有尽到告知和协调付款义务,将导致非恶意透支的出票人被予以行政处罚。此类出票人对行政处罚必然存在异议,处理不当容易导致行政诉讼风险。

  (二)商业银行采取的惩戒手段未与出票人进行约定。人民银行要求商业银行可以采取支票限售停售、违规信息纳入征信系统、限制支付结算行为等惩戒手段,建立对出票人签发空头支票行为的约束机制。如果商业银行在支票业务服务协议中,未对上述惩戒手段与出票人进行约定或履行告知义务,当违规人出现利益受损时,极易引发当事人提起行政诉讼。

  化解行政诉讼风险的对策

  (一)加强程序法学习,树立依法履职的良好意识。重实体、轻程序是执法程序中存在的常见问题,也是引发行政诉讼的主要风险点。人民银行相关部门不仅要掌握《票据法》《票据管理实施办法》等结算方面法律、法规, 还要加强《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》等程序法学习,可以聘请职业律师进行专题讲解和案例分析,提高程序意识,保证执法过程中既要注重事实清楚、证据确凿,又要保证行政行为,依法依次进行,过程合法有效。

  (二)推广业务集中模式,提升商业银行管理效率。推广空头支票业务集中管理模式,设立专职空头支票管理岗位,将网点分散管理变为中心统一管理。集中管理模式优势包括:一是统一采取支票限售、停售政策实施,通过源头治理减少空头支票签发;二是强化商业银行的尽职调查。保证每笔空头支票违规行为,商业银行与出票人都进行调查核实,从而以事实为依据进行分类处置;三是法律文书送达,保证企业正常签收,切实履行告知义务;四是准确采集和报送被处罚出票人征信数据。

  (三)积极推进《票据法》修改,将出票日期授权补记纳入规定范畴。对《票据法》出票日期授权补记未予明确的问题,人民银行应积极对《票据法》提出修改意见, 从保护持票人角度,明确空白支票持票人授权补记的法律行为合法有效,只要持票人向银行提示付款时记载完整就应认定支票的效力,避免此类票据纠纷影响支票效力,从而影响行政处罚效力。

  (四)搜集和研究法院判例,提高应诉能力。多搜集和研究人民法院票据纠纷及行政诉讼案件判例。一是通过分析票据纠纷案件的争议焦点,理顺法律关系和法律依据;二是通过分析行政诉讼案件,查找自身执法薄弱环节和程序瑕疵;三是将整理的司法判例,尤其是省高法和最高法的典型判例,向管辖法院进行沟通推广,建立与法院的沟通协调机制,增进双方了解,提高胜诉机率。

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