农牧区“两权”抵押贷款存在的制约因素及建议

1评论 2018-11-29 09:24:00 来源:金融时报-中国金融新闻 感谢300643

  农牧区土地承包经营权和草场经营权(“两权”)抵押贷款开办以来,基本缓解了农牧区持续生产和扩大经营的信贷资金需求,解决了长期因抵押物匮乏牧民贷款受限的难题,也摆脱了长期依靠政府扶贫从根本上难解决牧民的生产生活需求的困扰,得到了广大农牧民的认可。

  以内蒙古锡林郭勒盟(以下简称锡盟)苏尼特右旗为例,截至2018年9月末,辖区以草场经营权证抵押贷款平均抵押率已达50%以上。通过几年的摸索,苏尼特右旗金融机构在草场经营权证抵押贷款业务的开办过程中积累了一些经验,但在实际操作中发现,仍然存在着一些制约该业务发展的因素。

  制约“两权”抵押贷款发展的主要因素

  贷款手续繁琐、融资成本较高。一方面,“草场经营权抵押贷款”,因其涉及多个相关部门,审批环节相对繁琐,农牧民资金获得时效相对较差。另一方面,因目前各类贷款均与对应的保险相捆绑,其经营项目在贷款期限内未获得回报的情况下,构成了农牧民的成本负担;同时考虑到该类贷款的风险性,信用社对其实行基准利率上浮80%的利率水平,无疑给农牧民增加了负担。此外,政府受财力影响,一直未对农户小额信用贷款等涉农类贷款进行过利息补贴。

  缺乏相关风险保障、出现风险处置难。

  根据《物权法》相关规定,草原承包经营权属于合法的有效抵押物,但因其自身属性的特殊性及其自身经营项目周期的特殊性,决定其利润回报率相对较小、回报周期相对较长,其利润回报至少要在1年-5年左右方可实现,这与其所依托的农户小额信用贷款的短期时限不相适应,因而其风险相对较大,一旦形成风险,信用社可处置的只有草场的经营权,从而使农信社的资产安全系数大打折扣。以目前的抵押方式,在依法执行上将是个难点。当前,农民最主要的财产权利就是农村土地使用权和房屋财产权,而这两项权利在抵押贷款上都受到了现有担保法、物权法等法律严格限制。且现行农村土地管理法律体系普遍禁止农地抵押,农村住房财产权抵押法律效力也不明确,导致农民可供抵押财产非常有限。然而,农牧民土地流转现状却在很大程度上突破了法律“界限”,这就形成了当前农村“两地”法律禁区与土地流转矛盾,给农村两权抵押贷款试点提出了新要求。此外,将该类贷款“挂靠”农户小额信用贷款进行管理,长远来看,将不利于该类贷款趋于成熟化与可持续方向发展。

  “两权”的确权、抵押登记工作推进缓慢。

  目前,辖区“两权”的确权、抵押登记工作尚未进行,虽然锡盟草原监督管理局制定了《草原承包经营权抵押暂行管理办法》,但还属于正在征求意见阶段。苏尼特右旗初步确定了流转交易平台,配套制度还未建立。导致目前的流转行为不够规范。双方仅仅私下议定形成口头协议或不规范协议,大都没有签订规范的法律合同,也不报经苏木镇有关部门审核备案,事后常常引发草场纠纷。

  流转草场的建设相对滞后、农牧民的因循守旧制约了草牧场流转的进程。

  草场转包出租后,原承包方只管收取转包或出租费,对草场的草畜平衡管不了,而接包方由于不是自己承包的草场,不但不对草场进行必要的保护与建设,反而搞短期行为,进行掠夺式经营,超载过牧,加剧了草场退化。加之一部分牧民依恋故土观念根深蒂固,视草牧场为“保命场”,在某些程度上抑制了草牧场流转的进程,大都为简单意义上的租赁,而不是深层次的转包、转让或互换及入股。部分牧民小农经济意识比较强,即使外出打工,进城经商,也要保留承包的草牧场,不愿长期转让或转包他人经营。

  对促进“两权”抵押贷款开展的建议

  尽快出台辖区《草原承包经营权抵押管理办法》,使该项业务有合理的依据。

  要明确制定鼓励草牧场土地流转的优惠政策,采取积极有效措施,促进草牧场流转向深层次的转包、转让或互换及入股形式发展,不能停留在简单意义上的租赁。这次国务院对此也有明确规定——“涉及突破相关法律条款的,提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。”为试点顺利推进开了“绿灯”。对此,需试点地区有关部门和银行部门大胆突破和创新。

  政府与银行部门共同防范金融风险。

  农牧区“两权”抵押贷款试点是项新事物,搞好这项综合惠民金融试验工程,存在很多不确定因素或风险,单靠政府或银行部门都将无法顺利完成。

  对此,要加快政府融资担保公司及涉农政策性保险公司设立,并建立各类风险补偿基金,为农牧区“两权”抵押贷款试点提供全覆盖担保及风险补偿,消除银行机构后顾之忧。政府应积极申请专项资金,对该类处于成长期的信贷创新产品给予利息补贴,鼓励其持续发展。央行、监管部门要加大协调配合力度,在发放再贷款、准备金等货币政策方面采取不同于一般商业银行政策措施,推动农牧区“两权”抵押贷款试点工作顺利开展。

  一定要坚持内部优先的原则。

  草牧场流转必须在本旗范围内流转,坚持本嘎查内部优先,也可以跨苏木镇就近邻近流转。引导和鼓励草牧场资源向养畜专业户、专业化家庭牧场、专业合作经济组织或嘎查集体流转。对于流转户多、流转草牧场面积大的嘎查,在坚持内部优先流转前提下没有消化流转出去的草场,可以探索由嘎查集体统一收回经营,有条件的可以作为打草场使用,其它部分可以按照围栏封育项目模式,进行一定期限的封育保护,流转费用靠项目资金解决。

  建立健全草牧场流转管理服务平台。

  在各级草原监督管理部门建立草牧场流转管理服务平台,在嘎查设立草牧场流转监管小组,按照规范管理、简化程度、方便群众、加强服务的要求,代表广大牧民群众开展草牧场承包经营流转监督工作。

  涉农金融机构要推动信贷创新产品成熟化。

  应对草场抵押贷款实施动态授信管理,选择合适时机对其进行单独考核与管理,适当增加授信额度或延长贷款期限,促进信贷创新产品与所扶持产业及项目的良性互动与可持续发展。一是适时建立小额信贷风险监督补偿机制,降低贷款风险。建议由地方政府、农行、农村信用社共同出资建立农户小额信贷风险补偿基金,以解决农户小额信贷风险的补偿问题。二是构建政策性保险与商业性保险相结合的农牧业保险体系,由政府出台保费补贴和理赔风险准备金政策,有效降低农牧民融资成本,切实完善农村牧区保险体系,适当弥补因自然灾害等不可抗拒因素造成的贷款损失。

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