减税降费面临的 现实矛盾和化解思路

1评论 2019-04-22 08:20:01 来源:金融时报 感谢300643

  2019年,《政府工作报告》提出2万亿元的减税降费目标,减税包括小微企业减税、个人所得税减税、增值税减税三方面;降费的重点是降低企业缴纳职工基本养老保险费。对此,财政部部长刘昆表示: “还没有哪个国家能够达到一年减税降费这么多,这就证明在减税降费方面的力度是非常大的。”但同时他也坦言:“这会造成我们财政的收支矛盾的突出。”如何保持财政的可持续性?围绕减税降费背后的动力和压力,记者梳理了部分专家学者的最新观点,旨在为读者提供更多的思路和参考。

  减税降费意在破解“三稳”难题

  “高强度的减税降费意在破解中国发展重大难题,具体说就是要保‘三稳’,即稳就业、稳投资、稳预期。” 中国财政科学研究院副院长白景明在谈及减税降费的现实意义时表示,给企业减税降费目标是力促中国经济爬坡过坎。

  他认为,首先,就业是民生之本,稳增长意在稳就业。2019年的减税降费具有明显的就业增长刺激倾向,突出表现在把扶持小微企业列为减税降费重点。近年来的实践表明,减税降费给小微企业带来的边际效益最高。因为小微企业自有资金比例最低且融资成本高。可见,减税降费稳住了小微企业,也就充分发挥了稳就业功能,实现了稳增长的保民生政策目标。

  其次,稳投资是继续做大做强中国经济的基础。目前,固定资产投资增长率与结构转换内生性投资需求增长有较大缺口。总体看,缺口成因在于企业负债率抬升和成本上升削弱了企业投资能力。显然,这需要政策助力予以化解。2019年将把16%和10%两档增值税率降至13%和9%,这是历年来最大幅度下调增值税税率,是力度超强的普惠式减税:一方面会大幅度减轻固定资产购置进项税负担,如购进机器设备、不动产等;另一方面也会减轻制造业特别是装备制造业的销项税收负担从而带动投资增长。

  最后,稳预期就是树立信心和决心,只有稳住了预期才能稳住投资、稳住就业。2019年再度减轻市场主体2万亿元税费,表明中国政府要为经济发展注入制度活力,要充分保障市场主体利益增长,这实际上是一种强大的心理预期稳定剂。进一步说,从国际比较角度看,中国的企业税费综合负担率并非高水平,这种情况下还要减税降费,实质上是向全社会乃至全世界表明中国政府优化营商环境的决心和确保经济可持续发展的信心。

  从可操作性来看,京东数字科技副总裁、首席经济学家沈建光认为,中国企业和个人的宏观税负水平在全世界范围内都不算低,减税降费有较大空间;财政预算压力也尚在合理范围内,2019年赤字率目标从2018年的2.6%提升至2.8%还是相对谨慎的。他强调,考虑到增加特定国有金融机构和央企上缴利润、加速国资划转充实社保、一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右、长期沉淀资金一律收回等开源节流手段将同步进行,实际的财政支持力度将会更大。

  减费降税面临双重结构性矛盾

  一方面,政府推出了多项减税降费政策,如2018年减税降费1.3万亿元;另一方面,一些企业却认为其税负在上升。政府政策走向,与企业感受的主观判断不一致。如何理解这种质疑的声音呢?中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华认为,这可能反映了宏观减税政策在微观层面存在结构性不平衡。与宏观减税相伴随的,是近些年税收征管力度不断上升。由此可能导致虽然税率在下降,但部分过去纳税合规性较弱企业的税基在增加,实际税负会上升。因此,减税不仅要从总体上考量,还要关注其在企业层面的结构性影响。虽然国务院已要求确保所有行业税负只减不增,但在执行层面,一些合规情况较好的大企业将明显受益于力度较大的减税降费,而一些当前经营较困难的中小企业则并不一定。这是减税降费要直面结构性矛盾的第一层含义。

  他进一步表示,减税降费需直面结构性矛盾的第二层含义是地区层面。减税降费政策对地方的影响存在结构性差异。从减税政策来看,部分减收效应明显的市县,或者其他财力弥补渠道潜力较小的地区,可能会出现财政支付困难问题。一旦这种地区结构差异性的影响出现严重后果,那些一般公共财政或者养老保险基金运转困难的地区,或者将加大征管力度,乃至收过头税、过头费,从而影响减税降费政策效果;或者因财政支付不到位,导致经济稳定、预期稳定、社会稳定等发生问题。

  在具体实施层面,沈建光认为难点和阻碍主要还是来自于“减税降费”与“财政预算”之间的矛盾。一方面,经济下行压力下,必须坚持践行积极财政,这意味需要财政支出的地方将会更多。如基建投资方面,尽管不再大干快上,但从年初情况来看,交通、轨道、机场、水利等领域补短板的力度还是超出预期的,项目审批和开工的速度都在加快。另一方面,社保方面也存在费率降低与社保收支缺口逐年扩大、各地发展不均衡的问题,财政部方面表示今年社保转移支付的预算安排达到6000亿元。此外,去年减税降费1.3万亿元,财政收入和税收收入在年底已经开始同比下降。因此,财政如何增收成为关键。

  弥补财政缺口的可行性路径

  在宏观层面上,减税降费能否切实落地,核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口,保证财政的可持续性。中信证券专题研究首席分析师杨帆提出开源节流并重:节流方面,《政府工作报告》表示要压减一般性支出5%以上,据测算,由此可减少一般公共预算支出近千亿元。开源方面,一方面可以提高中投等金融类央企的利润上缴以充实“非税收入”,进而直接弥补赤字;另一方面也可以通过提高石化、电信等实体类国有企业的利润上缴以充实“国有资本经营预算收入”,再通过“调出资金”间接弥补赤字。提升利润上缴比例和分红水平或为可能路径。

  在微观层面上,中国财政科学研究院公共收入研究中心副研究员施文泼认为,在各项减税降费政策的出台执行过程中,要建立起良好的实施配套机制。这主要体现在增值税下调税率的政策设计和执行上。更重要的是,要优化增值税的政策执行传导机制。下调增值税税率,总体上会形成数额巨大的减税规模,但不同行业不同企业的受益程度,在很大程度上受供求和竞争等市场因素的影响。政府部门要进一步优化政策的执行机制,做好行业和企业的行为引导,特别是避免部分企业利用在产业链中的市场支配地位,独享税收红利,确保减税成果全民全产业链共享。

  “发展中国家的国际经验表明,庞大且不断增长的巨额政府债务是难以为继的,往往会导致未来出现重大经济危机。”哥伦比亚大学中国商业与经济教授魏尚进认为,为了避免这样的结果,中国可以考虑另外三项改革:让下调增值税税率成为暂时性措施、针对温室气体排放和其他污染实施新税收举措以及削减政府人员规模。他表示,暂时的减税措施不仅会缓解政府债务长期价值所承受的压力;实际上还会比同等规模的永久性减税更能促进增长,家庭和企业将有动力更快地支出和投资;用排放和污染税来代替大部分甚至全部的行政限制措施,并将范围扩大到目前没有受到限制的其他违规活动,这可能带来总计相当于GDP 2%的额外税收,还将提高整体资源配置的效率;利用数字技术,可以消除一到两层行政机构,这将减少政府总体支出,同时改善政府服务,有助于减少腐败。 (制图 张乐)

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