构建现代财政体制化解财政收入风险

1评论 2019-12-11 13:40:04 来源:中国经济时报 如何判断星期六买点?

  跳出收入看收入,通过收入支出联动改革,强化顶层设计,通过构建现代财政体制,化解财政收入风险。

  智库观点

  ■闫坤 鲍曙光

  伴随着经济进入新常态,财政运行也进入了新常态,其中最突出特征就是财政收入增速的显著下降。我国财政收入增速已经由2010年的21.3%下降到2018年的6.2%,2019年上半年则为3.4%。在大规模减税降费政策叠加经济增速放缓及外部环境日趋复杂的背景下,需要正视当前财政收入增速快速下降问题。

  财政收入与经济增长的基本现状

  本文基于两个口径财政收入进行分析,小口径财政收入为一般公共预算收入,即税收和非税收入。按照国际货币基金组织的《政府财政统计手册》,基于数据可得性、可比性及占比较低等原因,本文将大口径财政收入界定为一般公共预算收入、政府性基金收入以及社会保险基金收入中的保险费收入。本文采用财政收入占GDP比重和财政收入弹性两个指标分析财政收入与经济增长相关性,其中财政收入弹性是指经济增长变化所引起财政收入的变化情况。

  经过测算,我国财政收入与经济增长之间关系总体呈现出逐步下降的趋势。我国小口径财政收入弹性在2013年以前长期大于1.2,财政收入显著快于经济增长;但在2013年及以后,我国财政收入弹性逐步下降,到2018年已下降至0.701。这说明我国财政收入增长逐步放缓,其在我国新增国民收入分配中的比重有所下降。随着财政收入弹性下降,我国财政收入占比也发生转折,到2015年22.10%顶峰后逐步下降。我国财政收入弹性和占比近几年双降的原因在于减税降费改革降低了企业负担,扩大了居民可支配收入,从而降低了宏观税负,释放了微观主体活力。

  但从大口径财政收入分析看,财政收入弹性和占比却存在下降后上升的趋势,其中财政收入占比从2012年的32.82%上升到2018年的34.58%。大小口径财政收入变化趋势存在显著差异。其原因在于虽然小口径财政收入增速放缓,但其在大口径财政收入中所占比重不断降低,我国土地出让收入逐步回升,带动政府性基金收入大幅增加,社保基金收入也稳步提升,从而扭转我国小口径财政收入弹性和占比下降趋势。总体看,减税降费改革有效降低了企业和居民税收负担,支持了实体经济发展,但由于土地出让金、非税收入上升等原因,我国大口径宏观税负未明显下降。

  财政收入与经济增长关系的理论分析

  2019年上半年,全国一般公共预算收入同比仅增长了3.4%,而相应全国一般公共预算支出则同比增长10.7%,收支矛盾进一步凸显,呈现出财政收入增速下滑的隐忧。

  (一)财政收入增速下滑是必然现象,是发展阶段和改革红利释放的体现

  从我国发展来看,当前我国进入经济新常态,经济增速由高速增长转为中高速增长,面临经济增速换挡期、结构调整阵痛期、新旧动能转换期“三期叠加”,各种周期性、结构性、体制性问题相互交错,经济面临深度调整,短时间内经济动荡和收入增速下滑不可避免。近些年中国财政收入高速增长,得益于我国分税制改革的改革红利。增值税的纳税能力放大器作用减弱,投资需求有所降低,“税收增长红利”效果逐步降低,国家持续实施减税降费政策,这些因素都导致财政收入增速逐步下滑。因此,当前财政收入下滑是必然结果。

  (二)财政收入与经济增长关系并无统一判断标准

  从各国整体发展趋势看,经济越发达的国家和地区,其财政收入所占比重往往越高。根据IMF统计数据,2019年发达经济体财政收入比重为36.40%。2018年,我国大口径财政收入占比达到34.58%,已经接近发达经济体平均水平。但从国别横向比较视角看,各国财政收入占比情况差异显著。根据《2017年度税收收入统计报告》,2016年OECD国家中税收收入占国内生产总值比率最高国家的前两名分别是丹麦和法国(分别是45.9%和45.3%),最低的两个国家分别是墨西哥和智利(分别是17.2%和20.4%)。因此,虽然很多研究认为我国宏观税负水平已经较高,且目前已经接近发达经济体平均水平,但从国别情况看,各国财政收入占比差异显著,平均水平并不能说明我国财政收入比重已无较大扩展空间。如果以丹麦、法国等国家作为对比,我国财政收入比重仍具有相当大的可操作空间。

  财政收入占GDP比重情况受到一个国家发展阶段、政府职能范围、分配制度和历史文化等多因素的影响,各国之间差异显著。我国走的是中国特色社会主义道路,是“前无古人的伟大实践,也是世界发展史上独特的伟大创造”。因此,对我国财政收入问题判断缺少“锚定标准”,其他国家财政收入增速及占比情况只能作为参考。国情不同,我国最优财政收入增速和比重仍然是不确定的,也不能说现有财政收入增速下降是适合现阶段中国发展的。我们需要根据基本国情和改革进程,逐步通过制度安排探索最优比重。这一过程是不断试错的过程,并无明确或者统一标准。

  (三)基于经济发展质量视角审视财政收入

  我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。财政是国家治理的基础和重要支撑,财政治理水平在很大程度上影响甚至决定着高质量发展目标的达成。当前我国财政收入制度安排与高质量发展还存在显著差异。我国间接税为主体的税制结构,未能促进居民间收入分配公平,反而在一定程度上拉大了居民收入差距;以土地出让金为主体的政府性基金收入结构导致房地产行业过度发展,扭曲了产业结构,不利于国民收入分配;非税收入在近些年增长过快,进一步降低了我国财政收入规范性和稳定性。这些对高质量发展产生着一定的阻碍作用。为了实现高质量发展,要在保证财政收入适度增长基础上,更加关注提升财政收入质量,推进构建现代财政收入体制,为提升我国经济发展质量提供支撑。

  重视财政收入下降引致财政风险

  我国财政收入下滑有其必然性,但如果任由财政收入继续下滑,那么将会引发一系列潜在风险,必须给予高度关注。

  (一)地方政府债务风险

  近些年,我国地方债务规模不断攀升,债务风险日趋凸显。根据相关数据计算,2016年我国省级政府债务率平均为253.644%,位列省份排名前三的债务率分别为448.709%、398.776%、392.885%,债务率都高于国际货币基金组织设立的150%的最高参考范围上限。我国地方债务风险不容忽视,部分地区债务风险较高,偿债压力较大。财政收入如果长期处于低位,则可能在两方面进一步推高地方政府债务风险。一方面,如果我国财政收入持续下滑,那么各省市偿债能力会持续弱化,债务率会显著提升,流动性风险会急剧增加;另一方面,基于政绩考核和政府任务目标的实现压力,地方政府可能会在财政收入减少的情况下,忽视地方债务所引发的系统性和区域性金融风险,重走举债发展老路,从而使债务风险脱离控制。因此,财政收入持续下滑会提升地方政府债务风险。

  (二)财政支出可持续性风险

  在我国财政收入放缓背景下,财政支出仍然保持较快速度增长,财政收支矛盾凸显,财政支出可持续性受到影响。我国正处于转型期,教育、医疗、社会保障等基本公共服务支出刚性增长,同时支出结构僵化、财政资金使用效益不高问题仍然存在。如果不深化改革,财政支出就不可持续。虽然通过压缩一般性支出和“三公”经费等方式削减开支,强化财政资金绩效管理有效提升了财政资金效率,但如果财政增收乏力现象进一步演绎,最终或将波及教育、社会保障和卫生等民生支出,影响政府职能履行。

  (三)财政政策作用空间受到压缩

  在财政收入放缓、刚性支出压力持续增加和地方政府债务沉重背景下,政府财政政策作用空间受到极大限制。一方面不能继续依靠大规模基建扩大地方财政收入,否则杠杆率将越来越高,并将风险后推,增加系统性风险,另一方面财政收入增速下滑会导致财政对基建项目支持和补贴力度不够,降低财政资金对民间资本的带动作用,从而可能带来财政紧缩效应。财政政策面临两难困境,可闪转腾挪的空间进一步缩小。

  (四)政府治理风险

  面对财政收入继续下滑趋势、日趋增加的支出以及政绩考核压力,政府部门可能会为了缓解收支矛盾,动用非规范性手段攫取收入,重蹈“乱收费”覆辙。过去几年,一些地区非税收入过快增长,非税收入比重连年上升,收费增速明显高于税收增速就是一个典型现象。这些非规范性手段一方面可能会加重微观主体负担,消弭政府对实体经济和小微企业等微观主体的优惠和支持政策效果,影响结构性减税政策作用。另一方面,这些非规范性手段很多可能是乱收费行为,不仅会加剧经济领域的混乱和腐败行为,而且也阻碍了政府职能转变和简政放权,进一步强化旧有财税管理体制制度惯性,延缓财税体制改革进程。

  构建现代财政体制化解财政收入风险

  丹麦等北欧国家财政收入占比极高,也明显高于我国,但这些国家民众并未对此有较大争议,其原因在于北欧国家实施的高福利制度,有效消解了税收痛苦感。可见,财政收入高低并不是根本问题,社会对财政收入规模的关注更多是由于财政支出受益感不强导致普遍存在“税负焦虑”。因此,要跳出收入看收入,通过收入支出联动改革,强化顶层设计,通过构建现代财政体制,化解财政收入风险。

  在收入方面,要适应高质量发展的现代财政收入体制,必须从总量、结构和制度三方面推进改革。总量上,合理确定财政收入占GDP比重,这一比重确定要结合财政支出受益感及社会福利模式来确定。当前考虑到民众税负痛苦感,需要继续实施减税降费政策,全面减轻企业和社会税负,但从长期看,未必需要进一步降低宏观税负,而要更着重提升财政支出受益感和社会整体福利水平。结构上,提升税收收入占总财政收入比重,降低非税收入比重,清理政府性基金,通过清费立税来强化政府收入机制的规范性、透明性和约束性,同时推动我国税制由间接税为主向间接税和直接税相结合转变。制度上,要建立现代税收体系,完善税收立法,构建适应高质量发展,统一、法治、公平、方便征管的现代税收体系。

  在支出方面,一方面要推进制度建设,对既有的预算制度进行全方位的治理,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,推进预算绩效管理改革。通过绩效强化责任约束,构建约束激励机制,打造廉洁、高效的服务型政府,全面提升财政资源使用效益和受益感。另一方面则要对财政支出进行结构性调整,有保有压,压缩不必要支出,优化支出结构,缓解社会“税负焦虑”。未来随着我国经济社会进一步发展,需要进一步强化政府公共服务职能,提高保障和改善民生水平,加强教育事业、社会保障体系等福利体系建设,满足人民对美好生活的需要。

  (闫坤:中国社会科学院财经战略研究院党委书记、研究员;鲍曙光:中国社会科学院农业发展研究所助理研究员)

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