始于10%和5%：国企分红探路

　　12月11日，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》(下称《办法》)。《办法》规定，根据不同行业，分三类执行：烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，上交比例为一成；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上交比例为百分之五；军工企业、转制科研院所企业，上交比例三年后再定。

　　国企“分红派利”的比例目前虽然已经尘埃落定，但大众对于国企分红的关注度却并没有降低。

　　目前，舆论关注的焦点是：国企“分红派利”比例是否合适？2007年底央企上交的红利到底会有多少？收上来的央企红利怎么花？本期，“天下论衡”邀请国务院发展研究中心企业所副所长张文魁、财政部财政科研所所长贾康、原中国发展研究基金会资产部主任潘占杰，就这些问题展开讨论。

　　1. 10%、5%的比例的确太低了

　　《21世纪》：《办法》出台的背景是什么？

　　贾康：国有企业最开始是上缴利润的，后来利改税以后，国有企业税利分流，各行其道。到1994年，国家进行了税制改革，考虑到当时企业承担的离退休职工费用、办社会职能等历史包袱沉重，作为阶段性措施，国家暂停了向企业收缴利润，企业应上缴的利润全部留在企业，用于其改革和发展。近年来，国家在支持国有企业改革和发展方面采取了一系列政策措施，取得了明显成效，国有企业从总体上已经走出困境，步入了正常发展的轨道。国家适时出台国有资本经营预算的意见，是进一步规范国家和企业的分配关系，促进国有企业完善收入分配的制度。

　　《办法》出台是基于两大背景：其一是原来社保体系下人口老龄化的问题，这是人口结构变化必然要过的一个关口；同时，又伴随着经济社会的转轨，原来的社保体系要改造成适应市场经济的新的体系。这样就会出现支付上的压力，有可能出现资金支付上带有危机因素的时期，那么怎么度过这样一个时期？有观点认为，在国有经济转轨过程中，可以调动一部分传统体制下国有资产的存量来渡过这个难关。

　　《21世纪》：《办法》对垄断性企业、自然垄断性行业企业以及资源型企业，“分红派利”比例定在10%、5%，您对这一比例如何评价？

　　张文魁：我认为10%、5%的比例的确太低了，但由于我国国有企业十几年以来都习惯了不交利润，突然将很大一块利润收走，可能会影响企业的积极性。中国国有企业的激励机制很特别，我把中国国有企业在改革开放以来的机制称为“内部人分享”和“内部人控制”。1993年之后国有企业一直是“国家不补亏、企业不交利”，这其实在很大程度上强化了国有企业的激励机制和约束机制。突然实行大比例分红，会不会出现1980年代实行“利改税”时出现的国有企业效益滑坡、上缴利润反而下降的情况？会不会出现鞭打快牛、一平二调的情况？这都是需要注意的。经济学界都知道“拉弗曲线”，有时候实际效果可能与主观愿望恰恰相反。因此，可以先从较低的比例开始，看一看之后再提高比例。

　　顺便说一下，10%、5%的比例是指将税后利润的这个比例用于给所有股东分红，而不是指国有股东不管其持股比例是多少只拿全部红利的10%或5%。由于央企几乎全部是国有独资企业，所以这些红利其实是国家全部拿走了，如果一个央企有两个以上的股东，这10%或5%的税后利润则由这两个以上的股东按持股比例分配。

　　潘占杰：国有企业是否应该上交利润，已经争论了很长时间，《办法》的出台消除了体制性的障碍，垄断行业按比例分阶段上缴利润。由于目前国有企业存在很多差异，《办法》不可能一步到位，而只能是处于起步阶段。从国际惯例来看，按行业、按规模、按盈利情况进行分配，是一种折中办法。这种分红的比例，我认为是比较低的。国际上通行的办法是按照投资回报率，而不是按固定的划线。

　　《21世纪》：这一《办法》规定比例是否合理？就《办法》本身而言，是否还存在有不足之处？

　　贾康：现在的比例是一个初步的安排，是还需要进一步探索的，不是一成不变的。

　　张文魁：首先，将税后利润的固定比例用于向股东分红肯定不是一个科学合理的方法。其次才是比例是否合理的问题。再次就是垄断暴利企业或资源型企业的分红比例是否要提高的问题。

　　科学合理的方法应该是根据行业的发展阶段、企业的发展阶段及资本市场的融资成本来确定应该将多大比例的利润用于继续投资，剩下的部分就用来分红。例如，微软在整个1990年代就没有分红，而是将利润全部用于继续投资，以适应互联网爆发时代对软件产业的强劲需求，以及巩固其在软件行业中的地位，而近年来则将利润主要用于分红。

　　问题是，在目前，谁能够对我国国有企业利润应用于继续投资的比例和应用于分红的比例作出正确的判断？国资委显然不具备这样的能力，即使国资委有更多的人手，也不可能克服信息不对称问题。而国有企业管理层则会找出一百个理由来说明应该把所有利润用于继续投资而不是用于分红。

　　潘占杰：《办法》可能存在的一个问题是，目前的《办法》对非金融类的中央企业进行分红，而金融类的企业，比如我国的四大商业银行，国有控股的证券公司、保险公司，仍然处于《办法》规定之外，某种程度上讲，这是不公平的。

　　据了解，财政部等机构也曾出台过很多《办法》，但最后在具体执行过程中都遇到了层层障碍，利益冲突很多。垄断行业拥有超额利润，按照国际惯例，这些应该引入公平竞争。对少数垄断行业的收入要加强收入分配的控制，收入分配差距过大，会造成社会不公。有些央企的资本转让的问题还相当突出，处于无人管理的局面，这也是很不合理的。

　　张文魁：在国外，董事会和资本市场在这方面起到很大作用，而我国直接由国资委出资的央企并不是上市公司，与资本市场是隔离的，而且大部分并没有规范的董事会，目前十几家设立了所谓规范董事会的企业，董事会是否真正能发挥应有作用，至少在近期内不应该做过高评价、寄托过多希望。在这样的情况下，确定10%、5%这样的固定比例来分红是一个唯一可操作的办法。如果央企不能实行真正有效的董事会制度，如果央企一直与资本市场隔离，我看按固定比例分红的办法不容易改变。如果由国资委与央企进行一对一谈判来确定分红比例，那可能更糟，寻租的空间就出来了。

　　《21世纪》：财政部和国资委相关人士都曾表示，今年试行范围的国有资本经营预算收益将减半收取，从明年开始将全额按照这一标准收取。财政部预计今年收取的总金额为170亿元。此外，有观点预计今年财政部征收的红利总量将超过500亿元。应该如何计算央企上交红利数据？

　　潘占杰：财务结算之后，按照《办法》，有观点认为可以上交红利340亿，还有观点认为可能会超过500亿，最乐观的说法是800亿。按目前的办法和比例来定，我估计比例可能在200亿左右。这一数据是按照现在垄断行业上交红利10%，一般竞争行业5%这样的比例来计算的。

　　2. 关键在于建立严格的支出制度

　　《21世纪》：通过规定垄断性企业和资源性企业一定的分红比例，能否解决垄断暴利企业和资源性企业的超额利润的问题？

　　张文魁：从理顺经济关系的角度来看，我认为，不应该通过分红的手段而应该通过其他手段来解决垄断暴利企业和资源型企业的超额利润问题，如果存在这样的超额利润的话。从经济学的角度来看，利润是利润，租金是租金，分属不同的主体，尽管国家最终是一个主体，但相对分开有利于边界清晰。对于自然垄断企业，应该实行严格的价格管制并可以引入特许经营权竞争机制，对于行政性垄断，则要开放准入、打破垄断。对于资源型企业，则要大力推进资源勘探开发体制和资源价格体系、税收体系的改革，资源勘探开发权、资源使用权一定要引入有偿竞争制度，否则不可能理顺这个问题。

　　《21世纪》：政府“分红派利”比例出台，央企可能会有什么样的反应？对企业和金融市场带来多大影响？

　　张文魁：国资委和财政部一定要对央企建立严格的年度审计制度，防止国有企业增加成本和下移利润。必须要由可靠的会计师事务所来审计，完全可以参照上市公司的审计制度。

　　为了防止分红挫伤国有企业的积极性，最关键的是要严格控制国有资本经营预算的支出方向，即要严格限制资本性支出。如果一个国有企业的利润被收走又用于另一个国有企业的投资，没有比这样的事情更会挫伤企业的积极性了。这就是以前所谓的一平二调、鞭打快牛，不要认为把所有企业的钱收到一起来，企业就分不出这些钱是不是自己交上来的了，企业很会算账。

　　如果这些钱是用来支付改制重组成本，上缴红利的企业就不会有意见，因为这是“止血”的钱，是用于退出市场而不是用于进入市场。另外，这些钱更多地用于补充社会保障资金和转向公共服务，企业更不应该有意见。因此，防止挫伤企业的积极性，关键在于限制支出方向、建立严格的支出制度。

　　潘占杰：《办法》出台以后，从法制角度讲，央企在管理和监管力度上都应加强。央企上交分红之后，企业的利润是否有可持续性？我认为，《办法》执行过程中，企业利润一收就降，一收就亏的困境，企业变相的盈利降低手段，可能会出现。因为就《办法》来看，收缴办法还不完善，收入管理和收入支出的战略思考不够清晰，操作透明度也需要进一步完善。