广东腾笼换鸟路线图

　　产业走廊的新“鸟笼”

　　按照广东省政府的规划，山区及东西两翼将与珠江三角洲联手推进产业转移，具体的形式就是转移双方共建产业转移园区。上述广东经贸委工业处官员介绍说，山区或东西两翼地区政府经国务院、省政府批准后在本地设立产业转移园区，并负责园区外部道路、供水、供电线路和排水、排污管道等基础设施建设，以及土地开发手续的办理等事项；而珠三角地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，通过自筹或引进民间资本和外资等多种形式，负责提供园区的开发建设资金。双方按商定比例在一定时期内进行利益分成。

　　“2005年以来，在省里的大力支持下，我们把产业转移工业园建设作为走新型工业化道路的重要抓手。”云浮市经济贸易局局长郭福对《商务周刊》说，与一般的工业园区定位于吸引各种不同企业进驻不同，云浮市对产业转移园区的定位很明确——着重承接产业转移的中上游环节。

　　“这个产业链如果我们把关不好，进入的全部都是下游，那这个产业转移园变成垃圾回收站了。”郭福介绍说，云浮市的两个产业转移园是广东省第二批拿到批文的园区。

　　目前云浮和佛山是省政府指定的产业转移的结对子城市。2005年，双方签订了合作协议。

　　“为什么要跟佛山签合作协议呢？一是历史的原因，历史上佛山跟云浮经济往来一直都比较密切，第二，佛山的企业确实需要转移，我们离佛山也很近。”郭福介绍说，目前云浮市正重点推进与佛山市联手打造“佛山禅城(云城都杨)产业转移工业园”(以下简称都杨转移园)和“佛山顺德(新兴新成)产业转移工业园(以下简称新成转移园)”的建设。

　　本刊记者了解到，都杨转移园于2006年3月正式动工建设，征地拆迁、推山填土和基础设施建设也同步进行。首期用地1800亩的征地拆迁大部分已完成，但仍有700多亩土地正在办理征用手续。到目前为止，都杨转移园完成土地平整1025亩，并正在进行园区道路、排水沟等基础设施建设，已达到工业用地基本条件。

　　新成转移园于2006年5月正式动工建设，首期用地2328亩于2007年5月完成征地和补偿工作，园区完成土地平整1900多亩。

　　至2007年年底，两园区累计完成投资2.3507亿元，其中都杨转移园投入建设开发资金9007万元；新成转移园投入建设开发资金1.45亿元。全部用于基础设施建设。

　　郭福向记者透露，广东省财政补助产业转移工业园外部基础设施专项资金4000万元去年下拨到云浮市，其中市里安排给都杨转移园3100万元，安排给新成转移园900万元。对省财政补助资金，两园均专款专用，设有专账管理。

　　目前，珠三角地区有意到都杨工业园进行投资经营的企业有15家，计划总投资达到11.05亿元。其中的一家木制家具企业和一家家用电器企业于2007年9月正式入园动工兴建。这两家企业计划总投资8800万元。

　　新成转移园目前有8家企业有意向进入，计划总投资2.45亿元。其中已落实进园项目12个，计划总投资6.34亿元，用地821.6 亩。目前温氏佳润、安泰电子、德纳斯金属制品、温氏佳味食品有限公司、新兴嘉信制衣有限公司、110KV新兴西城变电站等6个项目首先进园开工，计划总投资3.5985亿元，计划2008年上半年建成投(试)产。

　　在过去的2007年，除了推进都杨转移园和新成转移园建设，云浮还积极推进建设南海(罗定)和中山(郁南)产业转移工业园的工作。

　　对于今后的工作设想，郭福表示，云浮市要进一步加强工业园区规划。按照集约发展、节约发展、清洁发展、安全发展的要求，争取在每个县(市、区)建设一个产业转移工业园。让工业园的建设实现连片发展，发挥集聚效应。

　　政府干预和市场调节的平衡

　　当记者问李尧坤，云浮和佛山是广东省政府“指婚”的结对子城市，两个城市的经济互补性是否足够大时，李尧坤说：“和谁结对子都无所谓。佛山只是作为我们承接产业转移的一个跳板，我们的最终目的是把珠三角的产业转移做好。”

　　“省政府也没有把我们两个城市强行捆绑在一起，各方面都非常尊重市场规律。我们平时需要做的只是跟省一级的产业领导小组保持沟通，省产业转移领导小组主要负责协调和指导作用。”李尧坤表示，“产业转移是一项长期性的工作，不是说两三年就可以完成。因为产业结构调整是动态的，往往会有一个曲线性的发展。这种曲线性也正说明它应该更多地以市场为主导进行调节，而不是行政色彩浓厚的政府主导。”在李尧坤看来，省政府通过产业转移联席会议，认定、批准和监管各个地区的产业转移园区，同时给以一定的资金扶持，以便承接地更好的承接，而剩下的就交给两个地方政府去做。同时，地方一级的政府也主要是搭建交流和对接的平台，能够成功合作当然好，不成功也没关系，只有充分尊重市场的作用就行。

　　不过，云浮的官员们认为，光有市场这只看不见的手还不够，对于云浮这样的工业飞地和产业走廊里的“新鸟笼”来说，正面临着巨大的资金缺口，这就需要充分发挥看得见的手的调节功能。

　　“上面对山区做产业转移，最重要的是改善投资环境，把基础性的工作做好。上次在省里开会，我也提到，给钱是需要，但更重要的是尽快打通几个重要交通通道，拉近云浮和珠三角的距离。”在黄朴看来，资金支持和投资环境的改善不到位，要谈珠三角大规模的产业转移很不现实。

　　随团从上海考察回来之后，郑利平在给汪洋的建议书里，除了提出省一级如果希望相关产业转移到省内山区，就要有配套的产业转移政策之外，另一个重要建议就是，“广东省产业转移要成功，包括投资率要上去，必须重视通过看得见的手调整国有资产的布局”。

　　在郑利平看来，对私营企业和三资企业，一定要运用市场这只手，通过创造发展的平台和政策性的导向来完成产业转移；而对于大的国有企业和资源性国资，则是需要政府应用看得见的手来调控的范围。

　　经过两年多的产业转移承接实践，郭福也对《商务周刊》提出了5条关于改进产业转移工作的建议：

　　一，省财政应该加大对园区外部基础设施建设的资金扶持力度，对入园企业在申报技改、创新、服务平台和资源综合利用等项目给予倾斜照顾。“现在政府这一块支持的力度还不是很大，每一个园区，一个地级市只给4000万元，这远远不够。”郭福说，为加大资金筹措力度，多方位引入资金，云浮市已经加强了与金融机构的沟通联系，向他们推介产业转移工业园的前景，争取更大支持。

　　二，建立健全省督查制度，包括组织有关部门定期不定期对各自出台的政策、与合作双方政府所签合作协议的落实情况、园区硬件建设和推进、企业入园情况等进行督查，对遇到的问题进行及时分析、研究解决。

　　“最重要的是要防止转移园的性质改变。”他介绍说，云浮市已经明确都杨、新成两园区都是经省政府批准认定的承接珠三角产业转移的工业园，而不是安排本地企业进驻发展的一般工业园，避免本地企业与珠三角转移企业互相挤占。

　　三，进一步加大合作双方政府的沟通合作力度。他建议省联席会议成员单位发挥桥梁作用，分别组织或约请合作双方政府通过交流解剖“麻雀”，帮助解决实际问题。实际上，让云浮比较头疼的是那些扩张性转移的企业。比如佛山的一些陶瓷企业在移入后，税收依然归佛山。目前，广东省方面正在衔接这个问题。而为了提高云浮(佛山)经贸洽谈会推介会上已经签约的转移项目，郭福等人几乎每周都往返佛山和云浮之间，跟踪落实项目进展，力争有较高的履约率。

　　四，制订激励机制，如对GDP统计、税收等方面制订优惠政策，调动珠三角转出地政府和企业的转移热情。

　　五，研究制订珠三角转出地政府帮助筹集资金解决园区基础建设资金不足、用地指标不足问题的措施，加快园区基础设施建设，创造入园条件，支持企业的对接工作，联手促成更多的企业下决心到产业转移工业园来投资经营。

　　显然，产业的发展是一个有梯度的辐射性过程，产业转移永远不会停止。今天珠三角获得的高技术产业，可能十年以后也将落后，需要转移和往外发展。从目前广东的产业结构来说，高技术产业和服务业、金融业等还不很发达。现在广东已提出要打造粤港澳一体化，以后的广东可能要变成一个全国性经营中心，那么现在的高科技产业同样可能需要再次转移。

　　因此，从这种意义上说，广东省正在如火如荼展开的产业大后撤，既是再一次的摸着石头过河，更是走上了再次“杀出一条血路来”的征程。不管怎样，珠三角的凤凰涅已经开始。

　　“产业转移是市场驱动的结果，是不以人们的意志为转移的”

　　——专访广东省云浮市市委书记郑利平

　　《商务周刊》：最近，广东省的企业迁移引起了国内外的关注。在今年的“两会”上，广东省省长黄华华表示，为了更好地巩固三资企业和加工贸易企业，广东省各级政府要做好产业的转移升级工作。这对于作为产业移入地区的云浮意味着什么？

　　郑利平：在广东，关于产业转移的概念是我最早提出来的。1999年我刚到云浮不久，一位老干部对我说，云浮经济建设了好多年，但一直没有一个清晰的经济发展战略和思路，对此你应该仔细思考一下。

　　当时，云浮的经济总量规模非常小，发展所需要的资金、项目、人才以及管理的提升，都得依靠外部。从地理位置上，云浮挨着肇庆，是珠三角的外围。关于珠三角的概念，最早提的是小珠三角，也就是南海、番禺、顺德和东莞。改革开放初期开始提出大珠三角的概念，将香港、广州、深圳、惠州、肇庆和江门也纳入大三角的范围。

　　经过调研后，我试着回答这位老干部的提问：云浮作为珠三角的外围，是珠三角经济中心的延伸地带，云浮的发展一定是要通过接受经济中心的辐射，走深圳20年前，东莞15年前的路子，通过迎接珠三角的产业转移来实现飞跃。

　　当年我第一次向云浮市人大会做《政府工作报告》时，就提出了走珠三角经济区发展延伸之路，积极创造条件迎接珠三角的产业转移。

　　一年后的夏天，广东省在清远市开了山洽会，提出山区的发展要和珠三角对接，当时还不叫产业转移。产业对接或转移在理论上可以向360度任何一个方向延伸。但现实是，它要向符合企业发展条件的地方转移，因此创造发展的平台和环境十分重要。

　　后来云浮市的整个经济工作思路都是朝着这方面做的。到2004年，我们经济发展的主要力量都来自于产业转移，本地企业也发展壮大了，但实际上也是跟转入的产业促进有关。这些转移进来的企业跟当地的资源和产业基础结合在一起，相互影响和促进。

　　以前很多地方政府习惯于整天跑项目，书记、市长一上任往往在施政纲领中提出要在任内拿下多少多少个项目。地方政府的领导自己充当起运动员的角色，这在当时国情下也在所难免，但现在的新形势要求政府的工作重点转移到通过创造良好的环境来吸引投资上。而云浮更是将承接产业转移摆在发展最根本的源泉位置。

　　2004年，云浮提出了一个更综合的发展理念：东渐西联，优内拓外，错位竞争，统筹并进。这就将促进产业转移的课题摆在最重要位置上，并体现了科学和协调发展的思路。

　　《商务周刊》：您不去跑项目而是创造环境的做法在当时有没有人不理解？

　　郑利平：当时很多人说我讲话没重点，工作没思路。我就问他们，什么是重点？他们说当然是经济。我跟他们说，经济发展确实是重点，但是要通过间接的办法来先搞好配套设施和环境。在计划经济条件下，政府可以贷款搞项目，但是现在不能这样做了。云浮的财政也没有这个能力，就经济论经济没出路。当时云浮经济停滞了五六年，很多干部很着急，一些人甚至认为，珠三角都发展起来了，云浮逐渐被边缘化。

　　我来云浮上任之前在深圳外资局做局长，当时云浮很多干部希望我带几十个项目来上任，我来的时候也确实带了很多企业家考察云浮，但是很少有人愿意来这里搞项目。于是我得出结论，综合环境不搞好没用，每次客商来，县长都陪着喝酒，客商很感动，但是一回去就不再来了。

　　1999年国庆前夕，云浮召开老干部会议，我列了10条具体发展纲要。经济发展是主旋律，这没的说，下面就是教育、科技、文化、社会治安、公务员队伍的建设、环境保护、乡村的发展等等，这10个方面要齐头并进。实际上，我提出的十六字综合发展理念，体现了综合协调发展的意图，这也在后来印证了科学发展观。

　　《商务周刊》：在您看来，这次产业转移应该充分尊重市场规律，还是政府需要积极干预呢？

　　郑利平：今年“两会”上也再次谈到政府职能的转换。很多代表提到我们要做什么，要加强什么。但我建议是不是换种思维，探讨一下我们是否管多了，管的过头了，牺牲了生产力？

　　我的观点是，不该管的别管。当年凯恩斯为了治理滞涨，提出政府要通过财政政策和货币政策干预经济的观点。没想到这在国内变成政府干预经济活动的依据。我记得一位领导说过，市场经济的鼻祖凯恩斯说过要利用看得见的手干预经济。但市场经济的鼻祖不是凯恩斯。

　　珠三角需要转移的产业有国有企业、有三资企业。所以“国军”作战和“非国军”要分开。非“国军”作战需要的就是政府创造发展条件，而“国军”作战则需要政府动用看得见的手做适当的干预。这个观点在我最近的一次上海之行得到了印证。上海利用看得见的手在调配国有资产资源方面做的比较成功，所以最近汪洋书记带我们到上海，浙江和江苏学习，回来后让我们每人交一份作业，谈感想和建议。我只提了建议，一，广东省产业转移要成功，包括投资率要上去，必须重视通过看得见的手调整国有资产的布局；二，作为省一级，如果希望相关产业转移到省内山区，就要有配套的产业转移政策。

　　另外，我还想讲一个观点，本次产业转移是市场驱动的结果，是不以人们意志为转移的，不是哪个人说你该留该走。如果更多的让市场去调节，释放的生产力会更大。

　　在产业转移过程里，我们可以看到一些政府的政策导向，比如如果想让某个产业转移到省内山区，比较有效的办法就是项目到期就不批准了。当然前提是到期了，没到期你关闭不行，政府要守法。

　　《商务周刊》：您的第二条建议是省里要给配套政策，云浮市希望在承接产业转移中获得哪些支持？

　　郑利平：在促进产业转移这方面，我们希望省政府帮我们创造一些发展的条件和发展的环境。比如云浮最缺乏的是技工，一些老的地级市如清远和肇庆有几十个技工学校，我们只有区区几个技工学校。最理想的是省里能够帮我搞10个技工学校，技工培养出来了就形成当地的投资环境。我很早就提出，我们的农村人口接受培训后可以满足产业转移，要增加农民的收入，促进农村发展最重要的是要农民人口转移，不仅仅是科技兴农和提高耕作技术。

　　你不要小看原来一些老地级市的技工学校，没有个把亿搞不起一家像样的技工学校。云浮自己不可能有这样的能力，尽管我们的人均财政收入已经是全省第13位，但我们现在还是吃饭财政。

　　除了教育培训外，我们还希望省里能够帮助解决一些基础设施的建设。2003年在全国人大广东组的讨论上，我提出开发西江航道，之后当时的省领导张德江和交通部长专门来考察过西江。省里提出要投入20亿元开发西江，但到现在为止进展还是比较缓慢。实际上，西江航道搞起来后，我们当地的运输成本能进一步降低。我们承接产业转移需要黔西南和黔东南的煤炭，这些资源原来是经过400多公里的铁路到广西贵港市，再由贵港走几百公里的水路到云浮，如果西江航运开发后，对云浮益处是很大的。

　　还有高速公路的布局要适当考虑倾斜，我们是广东省最后通高速公路的市。以前省里的文件里提到多少年内全省要通高速公路，但后面跟个括号——云浮除外。我觉得省里对我们这块的支持太少了。

　　最后就是在工业布局时要重视云浮。前几年大家都没有想起搞电厂的时候，我们搞了云浮电厂一期和二期，但那时候的形势决定了我们搞不了太大。如今，大家都开始搞电厂了，我们也开始报批第三期项目，但是排了差不多5年的队才在最近批准下来。

　　《商务周刊》：是不是你们还是努力的不够，为什么清远和河源就能够大规模产业转移？

　　郑利平：地理位置不一样，条件不一样。珠三角产业转移的第一站就是肇庆，转移是梯度转移，落了肇庆才到我这里。河源和清远承接产业转移的量确实比我们大，但你要知道，清远离广州只有60公里，河源离深圳和广州也都是一个小时车程。河源有大量的山坡地，早在1990年代初期就储备了好多地，河源刚建市没多久，就开始搞产业园区的开发，起步比我们早。

　　云浮是山区，人均土地面积很小。我们的人均耕地大概三分多，人均山地也是三分多。地理位置远，土地非常缺乏。1994年建市以前，我们这里“大干快上”的战略引发了一些问题，欠了一屁股债。我来之后的头几年都是为发工资而奋斗，有的县和区一年只能发7个月的工资。当时云浮除了农民人均年纯收入外，其他所有人均指标都是全省倒数第一的。

　　广东省的经济分成三个板块。第一板块是珠三角，第二板块是广东省东西两翼，第三板块是山区。通过几年在产业转移方面下工夫，现在云浮已经排在了广东经济第三板块的前头，如果算人均指标，我们很多方面都已经在河源和清远之前。目前我们的人均GDP是全省第17，人均财政第13，农民人均纯收入第10，人均实际利用外资和外贸出口都在第14的水平。

　　事实上，云浮的发展走的不是捷途，但是个固本强基的做法。我们通过加强交通、能源和通信建设，开发西江航道，改善大气环境和水质量，提升城市综合功能配套的水平，提高城市的可居住性和城市科教文卫事业来促进发展。

　　《商务周刊》：那现在承接珠三角产业转移的契机摆在云浮面前了，云浮的软硬环境也仍然需要提升，你们还打算“慢慢来”吗？别的地方甚至江西可都在抢着接收珠三角的产业呢。

　　郑利平：如果地方政府的服务不好，发展环境不好，你怎么去抢？原来的招商工作，很多人都调侃成是依靠喝酒、零地价和送土地。我们不是没有革命热情，只是我比较推崇先创造一个良好环境再引资的模式。现在政府的职能要求不能缺位也不能越位，政府应该是做一个协调员、服务员和后勤部长。小平同志就曾说过要做科学家的后勤部长，我觉得我们的思路跟小平同志的思路是一样的。

　　以前下面的干部跟我汇报说：郑书记，我们最近很忙啊，我们去三角洲抢了很多项目回来。但我告诉他们，政府要注重的是搭台而不是做运动员。当然，政府也不应该是消极的等待心态，不要以为酒香不怕巷子深。所以你也会看到我们在三角洲有专门的招商点，我们也会举办推介会。我们在珠三角很多高速路边都有广告牌——进驻云浮，事业从此精彩。

　　我们要优内拓外，优化内部环境，拓展外部生存空间，要东渐西联，加强和东部的合作与承接，连接西部以取得原材料和劳动力。我总觉得我们要进一步加快政府的职能转换，从全国来看，目前我们政府的职能转换还是不到位，太多的卷入经济活动了。

　　《商务周刊》：云浮最希望承接珠三角什么样的产业？

　　郑利平：我的思路很简单。第一，云浮的产业要顺其自然的发展，谁愿意来，什么样的企业愿意来都欢迎，只要不是黄赌毒，贩卖枪支和高污染，来者不拒。

　　云浮的土地同样比较宝贵，希望单位土地产生的价值和税收多一点。但希望归希望，我们挑选的余地还不是特别大，不是我们想要什么就能有什么，还没到那地步。至于你是来自深圳、广州、东莞和佛山都一样。我们还有来自新疆的呢，比如天山水泥。

　　当然，我们也有自己的生态控制线，对于污染的企业绝对不要，除非是经过污染处理能够达到要求的我们才欢迎。我们在罗定搞了一个环保工业园区，对有污染的电镀、五金等产业，统一规划在一个园区里，污水统一回收。

　　云浮没有青山绿水就完蛋了。在环境考核方面，云浮前年是84分，去年是89分，水源和空气的质量是广东省最好的市之一。以前我刚来的时候，树都不怎么长，水泥灰落满树叶，种了10年的树还没手粗，客商看到这样的生活质量肯定就不来了。这是血的教训。

　　《商务周刊》：财税的协调是不是目前影响产业转移的一个主要难题？

　　郑利平：现在都在说总部经济和总部纳税，但我认为，我们这些承接地不能忙活了半天连税收都没有。有些人一边说要协调地区发展不平衡的问题，一边又主张总部纳税。提出要通过几年的过渡再实行税收的二次分配。其实这是把问题搞复杂了，在哪里办企业就在哪里纳税，这样处理最简单明了。

　　《商务周刊》：本次对于产业转移的讨论，实际上也是关于广东模式转型的讨论，而广东转型背后又是关于改革开放三十年得失的讨论。最近，汪洋书记再次吹响了解放思想的号角。您如何看待这些讨论？

　　郑利平：广东在改革开放初期绝对是先声夺人，在当时杀出了一条血路，当时的广东省委冒了非常大的政策风险，做了很多全国第一。特别是办经济特区，这绝对需要解放思想、开拓进取的精神，需要承担很多风险。现在汪洋书记再次提出了解放思想，我们地方政府也同样不能够坐井观天。

　　记得两年前接受采访时，我就提出过要“重新思考渐进改革的方法”的观点。中国的改革是渐进式的改革，我认为渐进式改革的前提首先是要“改”。渐进的方向有很多，要完成一个改革有时甚至需要从数百个方面开展，这就需要把某些相互制约的方面打包成一个整体，整块整块的解决掉。

　　现在的问题是很多人都不愿意去研究哪些方面是应该打包作为一个板块来一次性考虑，更多的是只改一个方面，其他方面不动。这就造成改革难以操作，进而造成反弹，反弹的结果往往是进一步退两步。这种渐进方式不是我们要的，并不是我们走的渐进式道路不正确，而是缺乏好的操作方法。

　　我在哈佛大学肯尼迪政府学院攻读公共政策及管理硕士的时候，一个总的体会是，西方管理技术层面的东西往往能够实证地告诉我们“如何做”的方法。以我的经验来看，我们可以在保持一致的前提下，用足用活自己的“自选”动作，充分发挥地方上的自主权，大胆实践自己的想法，结合当地的实际情况，去对现有体制做一些“补台”和“修正”。

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