公营房屋体系的和谐之道

　　住房是社会架构中必不可少的一部分，是人民生活的首要保障。但是，在过去几年里，我国许多城市的住房价格出现了持续、快速的上涨，许多低收入人士和不少初次购房者靠自己的能力很难购房。

　　解决目前房价过快上涨与购房难的问题，并在城镇化过程中实现住宅产业的可持续发展，关键在于建立一个符合国情的住宅供应和使用体系。过去我们成功地进行了房改，并建立了一个充满活力的住宅市场。我们成功地运用了市场机制，促进了经济发展和住房水平的提高。但市场机制也有其局限性，市场并不能为低收入人士提供住房保障，也不一定能通过市场调节提供中等收入的人士负担得起的住房。政府的有形之手必须和市场无形之手联合起来，才能实现人人有房住的目标。

　　这可以说已形成共识。

　　接下来，政府如何运用自己的有形之手，在更高的水平上解决过去没有很好解决的住房保障问题，可能是摆在我们面前的一个新的值得探索的课题。而来自英国、香港、新加坡的经验，相信可以为我们打造一个和谐社会的公营房屋体系提供诸多借鉴。

　　有限的土地只允许紧凑型城市和高密度住宅

　　我国虽说地大物博，但在960万平方公里的土地上，适宜居住的土地面积仅占23%。2006年国土资源部全国土地利用变更调查显示，我国现有耕地仅剩18.27亿亩，人均仅剩1.39亩。而我国人口数量庞大，到2030年才会达到人口高峰，18亿亩耕地是实现粮食自给的底线，可用于工业化、城镇化的土地资源紧缺。因此，要实现可持续发展，必须实施集约、节约用地的政策。

　　1990年，欧共体委员会发布了《城市环境绿皮书》，认为紧凑型城市是一种在可持续发展的基础上解决居住和环境问题的有效途径。从城市空间布局来看，城市中心地段(CBD)采用较高的建筑密度，并配以配套完备的工作生活社区，是实现可持续发展、建设资源节约型、环境友好型社会的最佳选择。在英国和欧洲大陆，高建筑密度的紧凑型城市已被当作国家可持续发展战略的一个组成部分来加以倡导。在亚洲，香港和新加坡是典型的紧凑型城市。

　　英国的经验显示，低密度的居住方式带来了耗地过多、住宅供应不足、房价过快上涨的问题，自1970年到2006年英国房价涨幅达41.5倍。二十一世纪以来，家庭变小、人口流动、移民增加进一步加剧了住宅供不应求的局面。英国的住房政策研究认为，住房价格问题的核心是住宅供应不足，只有改革住房供应体制，才能防止房价过高影响英国的经济增长。随着供应增加，人们长期以来形成的房价会大幅上涨的预期会逐渐改变，投机行为将减少，房价涨幅将趋缓至接近社会总通货膨胀的水平。同时，研究报告指出，在兼顾可持续发展的前提下解决土地供应问题的关键在于提高土地的利用率，而不是大量占用未开发土地。这份来自凯蒂?巴克的报告甚至建议保留英国实行半个多世纪的绿化带制度，新增住宅建设用地应优先考虑已开发但利用率不高的土地。在已开发土地耗尽以后，才考虑使用未开发土地。

　　报告显示，如果密度提高一倍和充分利用已开发土地，可节省七成的未开发土地。在研究报告的基础上，2007年7月，英国出台了新的住房供应政策，宣布将大幅度提高新住宅密度。

　　住房问题最严重的伦敦市对有关改革作出积极响应，因为他们担心如果不增加住宅供应，伦敦未来将越来越难招聘到工资不高、难以负担伦敦房价的核心工人(教师、护士、警察等)。伦敦甚至英国的进一步繁荣将难以实现。《伦敦总体规划补充规划指引》要求商业房地产或混合房地产的最低容积率为3。在各级中心区或其他交通条件好的地区，容积率应该达到5或以上，居住密度可达到435户/公顷。高于目前五个中心城区350户/公顷的平均规划密度。

　　香港特区人多地少，在五十年代便推行了高容积率政策，在新市镇也采用了较高的容积率，既节约用地，又降低了建设基础配套设施的成本。较高的居住密度使香港成功地建设高效、可盈利的公共交通，并促进了商业繁荣，带来生活的便利。目前，香港规定市区住宅发开容积率为8～10，新市镇为5～8。高密度开发为香港留下了土地和丰富的自然资源。目前城区绿化率达40%，还设立了面积达410平方公里的23个郊野公园。香港能继续提供高质量的生活，有余地容纳更多的人口。这为香港的进一步发展提供了机会。

　　新加坡和香港一样，人多地少，在建国之初便采用了高密度政策，主城区和新镇均采用较高的密度。由于重视规划设计和配套，新加坡城市密度高低有序，使市区与新镇有良好的生态环境，成为花园城市。目前新加坡78%的住宅楼盘为高密度，毛容积率大于2.1。未来新加坡住宅数量还将增加80%，主要通过提高现有居住区的密度解决，新镇的平均容积率将达到6～7。

　　需要注意的是，高居住密度不等于小户型。尽管这是一个很简捷的方法。然而，英国的大量研究表明，高居住密度不可避免地带来一些居住品质的下降，增加户型面积是提高人们接受高密度社区的补偿办法。此外，英国住宅产业界在研究中发现小户型住宅数量过多会带来社会问题。因为年轻一代对住宅面积的要求会比上一代高。因此，社会对大户型的需求会越来越高。如果新增住宅以小户型为主，那么大户型的相对价格会上升，小户型的相对价格会下降。其结果是出现财富的再分配，拥有大户型的人变富；年轻一代实现其居住理想十分困难，出现挫折感，影响他们积极上进的态度。解决办法是要维持一定的大户型的增量，同时想办法让持有大户型的老人换到小户型去。

　　注意公营住房体系的潜在问题

　　由政府主导向社会中低收入成员提供廉租房和经济适用房是发达国家在房价较高的情况下提高人民生活水平、促进社会稳定行之有效的公共政策。

　　现代社会对社会成员的生活水平有一个最低的标准。有些社会成员因为种种原因，收入达不到维持社会的最低生活标准，政府会通过各种援助方案和税收优惠增加他们的收入，包括在住房领域，既提供货币支持低收入人士交房租，也提供廉租公营住房(廉租房)和低价的经济适用房。

　　廉租房促进和谐，但分配效率低

　　廉租房对提高低收入社会成员的福利有不可替代的作用。廉租房及相关的管理服务能有效地维护社会公平和促进社会和谐。

　　廉租房的廉租是指租金低于市场同质住房的租金。低廉的租金能为低收入人士带来更多的帮助。首先，廉租是一种收入再分配，租住廉租房的人实质上增加了收入。其次，廉租房的租金不是根据住宅市场租金制订的，廉租使承租人不受房价和房租快速上涨的影响，保证了他们的生活品质。这样，廉租提倡了社会公平，因为住房所有者在一定程度上也获得了税收等优惠(如对出售自住住房的增值部分不收增值税)。再次，廉租对廉租房承租人有激励作用。由于租金控制在低水平上，承租人努力工作增加的收入将可用于提高除住房外的生活水平。

　　然而，廉租房与医疗和教育等面向所有社会成员的公营服务领域不同，它只面向小部分社会成员，必须按一定的条件分配。因此，廉租房分配体系往往比住宅市场的效率低。第一，廉租房无论是数量、区位和房型都有限，廉租房分配体系无法像市场一样提供很多的选择，从而在效率方面低于市场调配。人们不一定能找到最适合他们的住房。第二，廉租房在一定程度上影响了承租者的能动性，也就是说，承租人不容易搬家。搬家受制于目标区域廉租房有否空置、空置的廉租房是否合适和想搬家的承租人目前所享有的优惠能否转移。第三，廉租房承租人没有多少选择廉租房提供者的权利，即使廉租房提供者服务不好，也不容易更换服务提供者。第四，由于部分廉租房承租人是残疾、失业或因其他原因失去居所的人士，租住廉租房往往会给承租人带来不好的声誉。廉租房小区所在地会被认为是贫民区，承租人可能会羞于公开自己的住址。第五，廉租房分配本身占用社会资源，而且容易被少数人士通过虚报等不当行为占用了廉租房资源，影响了其他真正有需要的人士。廉租房也可能鼓励懒人文化，从而不利于形成自力更生、不向社会伸手的社会风气。