油气管理要分清楚河汉界

　　■文/潘继平

　　深化能源体制改革已成为经济体制改革的一项重要内容。不同国情、不同政体，往往具有不同的能源管理体制和模式。在能源资源管理和能源产业管理之间进行明确的职责划分，对于完善我国能源管理体制、促进能源工业可持续发展具有重要意义。

　　管理格局初成

　　油气资源管理主要指规划、管理、保护和合理开发利用油气资源，对油气资源勘探、开发与生产等活动进行综合的管理和监督，并开展公益性油气资源调查、评价与研究工作。油气产业管理则是主要以开采出地面的石油、天然气、煤层气和页岩油、油砂油为对象，对其运输、存储、炼制、加工、石油化工和销售等活动进行管理和监督，并对重大油气勘探开发项目进行审批。油气资源管理与油气产业管理有上游与中下游的关系，两者密切相关，但区别也很显著。一方面，油气资源管理执法依据是《矿产资源法》及其配套法规，而油气产业管理执法依据是即将出台的《能源法》及其配套法规；另一方面，两者管理对象和范围各有侧重。

　　新中国成立以来，经过半个多世纪的发展，我国油气管理体制发生了巨大变化，逐步形成了以《矿产资源法》为核心的油气资源综合管理体制，建立了以市场手段为主、行政手段为辅的油气产业管理体制。随着改革开放的深入发展，在加入WTO的大背景下，我国油气产业格局经历了重大变革。一是油气资源管理增强，组建了国土资源部，全面负责油气等矿产资源规划、保护和合理利用等综合管理，同时组建了相应的油气工作机构，承担国家公益性、基础性和战略性油气资源调查评价。二是先后组建了国家发改委、国家能源委、国家能源局，负责能源战略规划研究和油气产业管理等，能源(油气)产业管理逐步完善。三是经过重组，形成了由中国石油（爱股,行情,资讯）、中国石化（爱股,行情,资讯）和中国海油主导的油气勘探开发、生产与炼制、石油化工和销售格局，三大石油公司经改制均在海外成功上市，初步形成了面向市场竞争的体制模式，但三大石油公司仍具有部分政府职能。

　　各国经验不同

　　由于经济体制、政治制度、资源状况等诸多因素的差异，不同国家建立了不同的油气资源和产业管理体制。

　　经过多年实践，实行市场经济的石油生产国，特别是美国、挪威、英国、加拿大等基本形成了一套比较完整的充分体现竞争与效率的油气管理体制，具有三个方面的突出特点。一是强化资源国家所有，重视资源管理，突出矿业权管理，建立了国内外统一的区块招投标制度。二是淡化油气产业发展的行政管理，通过规划和市场调节促进和规范产业发展，审批重大油气项目；三是强调资源和行业监管，组建了强有力的监管机构，比如挪威石油监管机构——挪威石油管理局(NPD)拥有360多名各类专家组成监管力量。

　　在非市场经济环境下，亚非拉油气资源富集国的油气管理体制具有如下特点：强调油气资源的国家所有和严格控制，通过组建国家石油公司对油气开采业施行高度垄断；强化油气产业发展的行政管理，通过组建石油或能源工业部，对油气勘探、开发与生产、运输、炼化和销售等实行综合管理，全面掌控油气工业；建立油气勘探开发区块招投标制度，由政府部门或国家石油公司组织对内外的区块招标；有“政监不分，以政代监”的特点，不设立单独的油气监管机构，政府油气管理部门履行监督职能。

　　市场经济相对发达的国家建立了由议会、政府、监管机构、中介机构、石油企业组成的油气资源和产业管理体制和运行机制，重视以矿业权为核心的资源管理，组建有专门的资源管理机构，体现“小政府、大市场”，宏观规划指导油气产业发展，对市场进行调节。而非市场经济国家实行资源国有、产业国营的油气管理体制，组建“政监合一”的综合性能源管理机构，对油气上中下游实行全面管理。

　　深化改革进行时

　　从我国油气管理体制改革历程和现状出发，结合国外油气管理体制特点，笔者认为，油气资源管理和油气产业管理的职能应当进行严格的划分(见上表)。在深化油气管理体制改革的过程中，还要注意以下几点：首先是健全完善的法律法规体系。要修改和完善《矿产资源法》及配套法规政策，建立健全油气资源勘查、开采管理的法律法规体系，为深化资源管理改革提供法律依据。深入开展《矿产资源法》与《能源法》等法律的关系研究，明确油气资源管理与产业管理的关系和职能分工。

　　其次是深化油气矿业权改革，逐步建立区块招投标制度。要适时制订新的过渡性的油气矿业权管理政策，包括《油气区块退还监管条例》、《油气矿业权招投标管理办法》等，以推进油气矿业权管理改革，逐步建立面向市场的对内、外统一的油气区块矿业权招投标制度。积极开展油气矿业权管理改革试点工作，引入市场机制，油气探矿权以竞争性出让方式授予最优矿权人。

　　第三，加强油气资源监管，保障油气资源勘探开发科学、合理、高效。应适时出台《油气资源监督管理条例》，以加强对油气资源开采和保护工作的监管，对油气勘探开发与生产活动进行全面监督。开展油气勘探开发方案审查，确保科学、合理并达到HSE要求，完善探矿权最低投入机制，加强对矿权退还的监督检查，加强油气地质资料汇交与管理的监督检查。

　　第四，不断扩大市场开放，建立健全石油市场体系。要加大石油市场开放程度，不断引入竞争机制，降低垄断程度，促进油气勘探；有限放开油气管道市场，允许社会资本参与配套支线管网建设和运营；完全放开原油、成品油等市场经销领域，放开油品进口市场，允许更多的社会资本参与原油、油品的进出口；发展石油期货贸易，逐步建立石油期货市场，建立健全国际石油贸易市场。

　　第五，改革完善油气产业管理体制，加强产业宏观引导和调控。一方面，要不断深入开展“政企分离”改革，进一步剥离大型国有石油企业的政府职能，消除其不应承担的义务和责任，增强企业活力和国际竞争力，建立真正体现“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。另一方面，要加强对石油工业的宏观管理与调控、引导，减少或避免对油气产业发展的直接管理和过度干预。通过研究制定油气工业发展战略、规划和产业政策等，加强对油气产业发展的宏观调控和引导。

　　第六，完善油气资源税费政策，健全油气价格形成机制。应当完善油气资源税费政策，较大幅度提高油气税费比例，逐步建立“资源品位、能源价格的二维动态(油气)资源税费体系”，使资源税费真正反映矿权市场实际的供需状况。同时，逐步完善油品、天然气价格形成机制，并加大对弱势群体、公共事业的补贴。