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王东京:政府改革难在哪儿?

http://www.jrj.com     2009年03月23日 03:17      中国经济时报
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  把“改革审批”作为突破口,一个最大的好处,就是兵不血刃。相比撤并机构,改审批制无需官员下岗,不会造成大的社会震动,这样,改革阻力就会小得多。中国人根深蒂固的“官本位”,说穿了,是因为“权能生利”。

  ■王东京

  经济改革每走到一个关口,改革政府的诉求就愈强烈。过去30年,政府改革曾几度启动,但改来改去皆不尽如人意。机构越改越大,人也越改越多。人们要问:政府改革为何屡屡不能得手?回过头看,我认为是过去的改革思路值得反思。

  任何一种改革,说到底,都是利益关系的重新洗牌。从经济学的角度看,若人们支持某项改革,那一定是改革带给当事人的收益要大于他的损失。否则,他不仅不会赞成改革,反而会站在改革的对立面,或冷眼观潮,或出手作梗。遇到这种情形,除非有外力推动,不然改革只会雷大雨小、无果而终。

  农村改革是一例。家庭联产承包起初只是安徽小岗村农民的私下行动,可后经中央高层首肯,顷刻由点到面,亿万农民一呼百应。之所以如此,是因土地承包能让农民吃饱肚子,大家有改革的积极性。国企改革减员增效,职工原本没有改的动力,可此项改革始终由政府操刀,有外部的压力,企业改革也是可圈可点、成绩斐然。

  以往政府改革的困难,恰恰就在于政府当事人对改革既无动力,又无压力。前几次改革,基本上都是撤庙赶和尚,以精简机构为重点。设身处地想,政府一旦撤并机构,意味着现在某些官员就要下岗。这等切肤之痛的事,谁会真心实意地支持呢?近些年,学界对官员的“铁交椅”口诛笔伐,群起攻之,可学者中又有多少人肯放弃职称终身制?学者的终身制不肯废,坐机关的怎肯轻易丢饭碗?

  说机构改革无压力,那是因为在政府之外,还找不到一种力量逼使政府成事。事实上,机构改或不改,何时改或怎样改,旁人虽有话语权,尽可以提建议、出思路,但定夺权却在政府手里,最后得由政府说了算。比如你可以写文章,也可以去作演讲,但若你去告诉政府某部委的官员,说撤销他们部门有多重要,有多少好处,他们会赞成你吗?恐怕是与虎谋皮,徒劳而已。

  倒不是说,机构改革有阻力,政府体制就不能改。而是说,政府改革要有作为,必须另辟蹊径,重找突破口。其实,改革政府,并非仅有机构改革一途,而且改革政府,也不一定要先改机构。比改机构更重要的,是政府的角色定位。是的,机构臃肿,会减低政府效率,加重纳税人负担,机构迟早得改。但当前政府的突出问题,还不是机构,而是职能错乱,是政府种了人家的田,荒了自家的地,该管的没管好,不该管的管了一大堆。

  那么,在市场经济下,政府应担当怎样的角色呢?亚当·斯密曾说,政府是守夜人,负责维护国家的安全。而弗里德曼则说,政府是仆人。既然是仆人,就不仅要维护安全,而且还要当保姆。1979年,弗里德曼与夫人合作出版了《自由选择》,在该书中,他把政府职能明确划定为四项,即国家安全、社会公正、公共服务、济弱扶贫。从亚当·斯密到弗里德曼,其间经过了200年,政府职能虽有变化,但政府的角色却没变,她担当的始终都是配角而非主角。

  是的,政府由纳税人供养,本来就该鞍前马后地服务。可长久以来,我们的政府却高高在上,甚至对纳税人颐指气使、吆三喝四。这就好比你家里从劳务市场雇回一个保姆,可保姆请来后不肯买菜做饭,不肯带小孩拖地板,她要做的,就是控制“审批权”。菜还得你自己买,饭也得你自己做,所不同的,是你今后买菜做饭之前,必须先打报告,请保姆审批。保姆批准后,你才能买、才能做。试问,你会乐意请这样的保姆吗?

  当然不会。既然你不乐意,心同此理,纳税人也不会希望政府成为审批者。遗憾的是,尽管上世纪80年代政府就说要转变职能,迄今多年过去,政府某些部门仍还把着审批权不放。而且经济中的许多问题,差不多都与政府审批有关。想想吧,大大小小的重复建设,骇人听闻的豆腐渣工程,哪一个不是政府审批出来的?因此,改革政府,当务之急是要改革行政审批。

  把“改革审批”作为突破口,一个最大的好处,就是兵不血刃。相比撤并机构,改审批制无需官员下岗,不会造成大的社会震动,这样,改革阻力就会小得多。中国人根深蒂固的“官本位”,说穿了,是因为“权能生利”。假如我告诉你,政府今后不再有审批权,那你还会削尖脑袋进机关吗?至少我看不出,审批权取消后,公务员会比我当教员强在哪里。

  可以想见,审批制改革一旦成功,机构改革便可顺水推舟。几年前,我曾去南方几个省做过机构改革调研。机构改革的难度,确实不为局外人所能想像。干部能进不能出,令机构改革举步维艰。假如我们能换个思路,先改审批制,对政府釜底抽薪,那么迷恋机关的人就会大大减少。如此,机构改革的效果定会事半功倍。

  所幸的是,把审批制过渡到备案制,如今已成中央的大政方针。大势所趋。晚改不如早改。愿政府审时度势,把握时机,以改审批制为突破口,创新管理方式,将政府改革进行到底。


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