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扎实开展基础手段建设 加强资本跨境流动监管

http://www.jrj.com     2009年03月30日 02:59      金融时报
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  李东荣

  作为资本跨境流动管理和统计监测的主要部门之一,近年来,国家外汇管理局认真围绕“促进国际收支基本平衡”的目标,按照推进市场经济体制、深化投融资体制改革以及宏观调控的要求,紧密结合国际国内经济形势以及我国国际收支的发展变化,不断完善外资外汇管理政策,从基础监管和服务的手段建设入手,改进对外资外汇流动的监管,规范和引导直接投资项下外汇资金有序流动,有效地促进了贸易投资便利化。当前,我们在外汇管理领域应当充分领会科学发展观的精神实质与深刻内涵,结合国内外经济形势,深入分析各项工作的目标、成效及存在的问题,以更好地指导我们提高外汇管理与服务的水平和效率。

  一、新形势下对跨境投资外汇流动监管提出的挑战

  按照国际收支项目划分,跨境直接投资包括外商直接投资和境外直接投资。从国际经验来看,一个经济体先期主要通过吸收外商直接投资发展经济,此时对外直接投资虽然也有一定的数量,但规模还比较小。只有当经济发展到一定阶段,对外直接投资才会快速增长。从美国、日本和欧盟等发达国家或地区跨境资本流动的历史来看,都遵循这一规律。我国对外开放后的经济发展轨迹也反映出上述发展规律,并呈现出明显的阶段性特征。因此,我们应充分认识这种资本流动的规律。

  1996年12月1日,我国接受国际货币基金组织协定第八条款义务,实现了人民币经常项目可兑换。对于人民币的资本项目可兑换,则本着“先流入后流出,先长期后短期”的原则,循序渐进地推动资本项目可兑换。目前,外商直接投资项下已基本实现可兑换,对外直接投资则接近基本可兑换程度。自实施上述可兑换的战略以来,我国跨境直接资本流动规模持续增加。根据我国国际收支平衡表显示,2007年跨境直接资本流动规模达到1685.49亿美元,比1985年增加72倍多;2007年跨境直接资本流动占当年国内生产总值(按当年末的汇率折算)的比例达到4.89%,而1985年该比例仅为0.81%。其中,2007年我国对外直接投资189.25亿美元,比1985年增加29倍多;外国来华直接投资1496.24亿美元,比1985年增加89倍多。

  近年来,外商直接投资的快速增长是我国经济开放、经济快速平稳发展的表现,得益于我国优良的投资环境。应当看到,规模日益增长的跨境直接投资对我国的经济发展影响日益明显。外商投资企业不但具有在经济增长中拉动投资的重要作用;其所创造的进出口额在我国整体进出口贸易中也占有较高的比重,直接影响着我国经常项目的顺差,并促进了经济发展所需的资金、技术和管理供给。但同时我们也应该看到,直接投资项下的外汇流动对我国国际收支的影响也日趋明显。随着近年来国际投资的快速发展以及对人民币汇率升值预期的显著增强,外商投资企业外汇资本金结汇已经成为近年来我国国际收支大额顺差和外汇储备大幅增长的重要因素之一。部分异常资金亦通过外商直接投资的渠道流入境内,干扰了跨境资本流动秩序并对我国涉外经济金融的安全带来一定的影响。

  与此同时,近几年,我国对外直接投资尽管规模还不是很大,但增长幅度较高。不论从我国为全球制造产品,还是自身工业化、现代化的需要,都必须考虑如何通过对外直接投资充分利用“两个市场、两种资源”,为经济平稳较快增长创造条件。因此,对外直接投资也是形成我国跨境资本双向流动格局的重要组成部分,是实现跨境资本均衡管理的一个方面,有利于促进国际收支的基本平衡。

  综合来看,我们必须考虑通过提高利用外资质量和促进对外直接投资两个轮子,主动地在更广阔的空间进行产业结构调整和优化资源配置。在巩固和改善制造业的同时,向产业链高增值环节迈进,提升我国在国际分工中扮演的角色。

  但是,我国现行的跨境直接投资管理手段已明显落后于跨境直接投资迅速发展的现状。在跨境直接投资基本实现可兑换后,资本流动速度日益加快,而现行的管理手段仍主要依靠各级政府及相关部门行政审核和手工操作,且企业以及项目的审核与实际资金的流动未有机地结合考核,造成企业办理跨境直接投资的相关手续繁杂,效率有待提高,而管理当局尚不能及时地了解和掌握跨境资金流动的全面真实情况。监测管理手段仍主要依赖于逐级统计监测,数据信息处理基本依靠简单的汇总,无法适应瞬息万变的复杂情况和交易手段不断翻新的情况。统计的时滞性以及准确程度和覆盖程度已经成为现实统计监管的一个不可回避的问题。

  同时,在跨境直接投资管理方面还未完全改变以前“宽进严出”的模式,尚未适应对跨境资本流动均衡管理的现实需要。

  严格地说,在2008年9月以前,我们还不能较全面及时准确地掌握跨境直接投资的完整信息。对跨境直接投资的“家底”不太明晰,存量、增量、流向以及分布数据信息不全,统计监测的渠道以及口径标准均亟待规范和完善,特别是部门之间的数据信息共享更是滞后于形势的发展。

  当今风云变幻的国际国内经济金融形势以及跨境资金流动对经济金融安全提出的新挑战,客观上要求我们应及时全面准确地掌握跨境资金流动信息,为宏观经济分析和调控决策提供客观可靠的依据。因此,及时改进对跨境投资资金流动的监测管理以及借助信息化手段建立健全跨境直接投资流动统计监测体系已经刻不容缓,这是应对国际金融危机冲击,维护金融稳定、防范涉外风险的一项重要条件。

  二、依托电子信息手段,构筑对跨境直接投资外汇流动统计监测管理体系

  面对领域不断扩大、速度不断加快、交易方式不断多样化的跨境直接投资发展现状,以及规模不断增加、结构更加丰富的直接投资项下资本跨境流动形势,外汇管理部门应与时俱进,主动对相关业务的处理流程进行改革,加快网络化、信息化的进程,从根本上改善跨境直接投资管理与统计的手段,以促进投资便利化并更全面、及时、准确地了解和掌握直接投资项下资金跨境流动的情况,在保障相关政策与制度有效实施的同时,提高对直接投资项下资金跨境流动的统计监测和分析预警能力。

  在完善跨境直接投资流动监测的电子信息化手段时,需要充分借鉴现行国际上先进可行的经验和做法,同时充分考虑我国的国情,简化相关手续,保证程序清楚明了,实现数据的扁平化管理,提高统计监测效率。在此基础上,国家外汇管理局于2008年5月1日起在全国上线运行了直接投资外汇管理信息系统(以下简称“直投系统”)。其设计和开发以完善外汇管理手段、提升外汇监管与服务水平为出发点,全面覆盖直接投资项下各项外汇业务,包括外商直接投资、境外投资、企业投资年检及统计分析等四个功能模块。

  直投系统的上线运行是我国直接投资外汇管理方式的一项重大改进,实现了直接投资外汇业务办理方式质的飞跃。直投系统实现了外汇局与银行、企业和会计师事务所之间的数据即时交换;用IC卡取代了原来的纸质外汇登记证和业务核准件,实现了真正意义上的无纸化;在业务办理上,审核流程更加清晰、规范;强化了网上信息登记,提高了统计分析预警水平。

  可以说,直投系统简化了直接投资项下外汇业务处理流程,节约了企业办理业务的交易成本,使得外汇管理部门的管理更加主动。具体来看,第一,从外汇局角度看,实现了直接投资外汇管理行政许可事项在线处理,大大减少了手工和柜台操作,提升了外汇局的网上服务水平,增强了审批环节的透明度,提高了业务操作的准确性、可靠性以及审核效率,体现了国务院关于推进电子政务、实行政务公开的要求。第二,降低了相关机构的经营和管理成本。外汇局和银行之间建立了联网数据交换机制,银行无须定期将有关纸质信息派专人送交外汇局,企业的验资等业务信息可直接由外汇局向银行传递,会计师事务所为企业办理验资询证手续可以直接通过直投系统办理。网络化、电子化的技术手段极大地提高了工作效率,减轻了企业、银行、外汇局和会计师事务所等各方面的成本。第三,直投系统有效发挥了监管功能。直投系统优化了现行直接投资外汇管理业务流程,实现了外商投资企业外汇业务全流程实时动态监管,促进了各外汇局之间的信息共享和协调监管。

  直投系统的推广与使用,对在当前国际收支形势下及时、准确地掌握跨境投资流动的客观情况、支持科学决策、改进监管实效、提高对外服务水平而言,具有重要的意义。

  首先,直投系统推广上线将有利于进一步落实党中央国务院关于“建立服务型政府”的指示精神,有效促进外汇局加速转变政府职能、提高办事效率、规范办事程序、优化行政决策,形成运转协调、透明公正、规范高效的直接投资外汇业务管理机制,更好地服务于我国外商直接投资和境外投资的发展。

  其次,直投系统推广上线将有利于实时掌握直接投资项下资本跨境流动的基本情况和数据,及时发现和应对该领域的异常现象,完善我国直接投资外汇流动统计制度,填补该领域从基础数据入手对跨境直接投资外汇流动统计监测的空白,从而可以更全面准确地进行客观形势分析,支持科学决策。直投系统直接面对银行、企业和会计师事务所,在实现管理的同时,自动即时地随着管理“痕迹”进行统计分析。

  最后,直投系统推广上线有利于在各方主体之间实现直接投资外汇业务的数据交流和和资源共享,借助系统的业务逻辑和规范化流程,增强外汇局、银行、会计师事务所及企业等各方相关主体的办事效率、合作意识和规范程度,促进我国社会诚信体系建设。

  三、改进跨境直接投资外汇流动监测管理的情况及效果

  经过近几年的认真认证和准备,国家外汇管理局直接投资外汇管理信息系统的外商投资模块于2008年5月1日起在全国范围推广上线,并于7月31日基本完成了全国23万多家外商投资企业数据信息导入系统的工作,初步建成了全面、实时、准确的外商直接投资信息化管理与统计的机制。通过三个月的艰苦努力,外汇管理部门对改革开放30年来所有外商投资企业的基础外汇信息数据进行了彻底的清理,这是外汇管理系统一场史无前例的“战役”。通过这场“战役”,我们对外商投资企业的存量和流量作了全面、彻底的清理。从宏观意义上看,在党中央、国务院密切关注跨境投资资金流动时,我们已经基本摸清了这一部分“家底”,可为宏观管理部门全面监测统计分析跨境资金流动提供强有力的服务,同时,对抵御可能出现的异常资金流动风险建立了良好的预警手段。

  在完善对跨境投资资金流入监测服务的基础上,国家外汇管理局及时将工作重点转向跨境投资资金流出的监测服务体系。2009年1月1日,直投系统的境外投资模块经过在辽宁省、吉林省、黑龙江省和浙江省试点,开始在全国上线运行,实现了对跨境投资资金流动的双向监测管理。

  直投系统上线运行后,真正将业务办理和统计监测有机统一起来。首先,直投系统办理的每笔业务都将所涉及的中方投资者、外方投资者及外商投资企业的各项详细信息记录在直投系统中,按照外汇局信息化建设的规划,这些信息同时由相应的同步软件自动发送至外汇局“企业外汇信息档案数据库”,成为该数据库重要的信息来源和组成内容,对促进企业外汇信息档案数据的完整和及时更新具有重要意义。其次,直投系统根据相关法规或操作规程,在不同业务环节设置了对应的监管限制条件,凡不符合所设置监管条件的企业外汇业务,将无法在系统中继续办理,从而通过系统内部的逻辑设置,来自动避免实际业务处理过程中因工作人员失误、内部信息沟通不畅或人为干预等造成的违规操作情况,如违规为企业进行登记、审核与备案等情况。第三,直投系统实现了企业信息稽核机制。利用直投系统的数据自动校验功能,可将企业申请的内容与直投系统已存的信息进行匹对。当企业申请利润汇出时,通过直投系统可以查询企业可供外方购汇汇出的利润,如企业申请汇出金额与系统内数据不符则不能在直投系统办理该项业务,从而加强了对企业利润购付汇的真实性审核,规范对外国投资者投资利润留存和汇出的管理。目前,实践中,一些地方已通过直投系统发现并纠正了企业不合规的汇出利润行为。

  直投系统上线运行后,有力地加强了跨境直接投资统计监测分析。现阶段系统已可按周或按月产生外商直接投资项下相关外汇收支数据,如分行业、分地区、分出资形式、分国别等不同角度汇总的全国现存外商投资企业外方实到出资总额,某指定地区指定时间段内外商投资企业外方实到出资总额、现汇出资金额、资本金结汇金额、利润汇出金额等,以及境外直接投资项下各项外汇收支数据信息。基于直投系统提供的相关数据信息,国家外汇管理局着手利用直投系统数据信息加强统计分析和监测预警工作,定期形成《直接投资外汇信息月报》,及时向有关部门反馈直投系统监测到的外资流入流出及资本金结汇、人民币购汇和境内企业赴境外投资等信息,并依据直投系统所提供的数据开展了一系列专题分析,以最新的统计数据和翔实的分析结论填补了当前相关领域形势分析的空白。

  总体看来,及时改进对跨境直接投资资金流动的监测管理,以及建立和推广应用直投系统,适应了我国对外开放的需要,为应对新形势下跨境资金流动所带来的冲击提供了支持手段,它不仅实现了直接投资外汇业务办理方式质的飞跃,而且弥补了我国运用电子信息手段对直接投资流量和存量进行统计监测的一项空白。我们应在此基础上,继续不懈努力,在完善监管的同时,为企业和金融机构提供更完善的服务。同时,充分挖掘和利用直投系统提供的数据信息,提高监测和分析预警水平,为国家宏观经济决策提供科学可靠的依据。

  (作者系中国人民银行行长助理、党委委员)


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