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怎么看国库资金结余与财政收支赤字

http://www.jrj.com     2009年04月15日 02:52      上海证券报
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  直观地看,央行统计报告中的国库年末财政存款余额与财政部决算报告的财政收支结余或赤字是两类不同的指标,两者不具有统计意义上的可比性。我国国库资金余额规模的年年上升,并不能改变财政收支存在连年赤字的核算结果。不过,在制度改革创新支持下,我国财政在综合国力和应急能力上明显提高,在客观上提出了如何更合理地掌控国库“库底资金”的历史性任务。

  ⊙贾 康 韩晓明 常 丽

  随着扩张性积极财政政策的实施,我国预算安排的财政赤字规模达到9500亿元,凸显财政的“紧运行”压力。但是,已有学者基于我国国库库底资金规模连年上升的情况,提出了我国全部财政收支“不是赤字,而是有大量结余”的看法。这种判断的政策含义是显而易见的,如果成立,对于全局决策的影响非同小可,很有必要细加研判和探讨。

  财政收支的赤字(或盈余)与国库库底资金(即国库的财政存款余额)之间究竟是什么样的关系?究竟如何来全面认识财政资金的运转?

  央行统计数据表明,自2001年至2008年度,财政存款余额呈逐年上升的趋势。财政存款余额的净增加值也基本呈现逐年上升的趋势,只有2008年除外。而全国财政收支,除2007年度出现盈余外,其他年度均出现财政赤字。既然国库库底资金余额呈逐年上升趋势(2008年度的下降是由于4万亿元经济刺激计划在年底开始执行,资金拨付数额相应增加所致),这是否能够说明事实上并不存在财政收支赤字,从而与财政部报告的财政收支赤字存在矛盾、实为盈余呢?

  直观地看,央行统计报告中的国库年末财政存款余额与财政部决算报告的财政收支结余或赤字是两类不同的指标,前者表示资金存量,是一个时点指标,后者表示资金流量,是一个时期指标,两者不具有直接可比性。但前者作为时点指标却可在时间序列上做出对比,其年复一年的对比表明,从2001年至2007年的每一个年末时点上,国库可用资金规模都明显提高了,这实际表明的是财政可支配的资源规模和应急能力明显提高,而这与连年赤字的财政收支账务报告结论之间,似乎又存在某种表象的不一致。

  财政赤字和财政国库库底资金规模的直观差异来源于两个方面:一是当期财政支出与期内国库资金流出之间产生的差异,以及各类财政的调整项目。在目前的财政总预算会计框架下,财政支出的核算主要采用收付实现制,但到年底,财政部门会对部分项目以权责发生制为基础做些调整,这会直接导致国库现金流出与财政支出的差异。此外,不计入财政支出口径的国债还本支出也会导致财政支出与期内国库资金流出的差异。二是当期财政收入与期内国库资金流入之间存在的差异。在国库集中收付制度改革基本到位的情况下,财政收入核算范围与国库入库资金之间基本相同。因此,截至2008年底,两个指标的口径在财政收入方面已基本一致。两者差异部分产生于部分地方预算外收入缴库,但未计入财政收入口径。

  笔者认为,对于2001年至2008年度出现的财政收支差额与国库财政存款余额变化的差异,其具体的影响因素至少可以概括为如下各个方面:

  首先,经济增长是引起国库财政存款余额逐年增加的因素之一。从绝对数规模看,随着我国经济的快速发展和经济规模不断增大,财政收支规模也不断扩大,从2001年度到2008年度,财政收入由16386.04亿元增加到61316.9亿元,财政支出由18902.58亿元增加到62427亿元。在假设其他影响因素不变的条件下,财政收支规模的扩大必然导致国库现金流量相应增加,其结果会使国库期末现金余额增加。

  其次,国库集中支付制度改革是一个渐进的过程,从2001年度5个部门试点开始,由一般预算资金逐步扩大到政府性基金,再到预算外资金。随着纳入国库集中支付体系的资金不断增加,反映资金流量及结余的财政存款余额随之增加。财政收支差额与国库资金存量两者的差异也必然由此产生,但这两者不具有统计意义上的可比性。

  再次,财政收入不包括国债收入,而国库资金流入包括国债收入。财政支出仅包含国债利息支出,而国库资金流出既包含国债利息支出,也包含国债还本支出,而且,两个支出指标还可能存在时间上的不一致,这些都会导致差异。

  还有,从历年数据看,总体上,当期财政支出大于期内国库资金流出,也就意味着,目前存在的各类财政调整项目的确认,会冲减当期财政支出。这种现象产生的原因之一,源于支出项目在会计核算方面采用了一定范围、程度的权责发生制。一些项目已在当期财政支出中确认为支出,并体现为财政部报告中支出的一部分,但事实上,这些资金并没有真正通过国库支付,依然留在国库中,因此,会出现国库库底资金与财政收支报告的不对应。这些项目既包括通过国务院正式批准的预算稳定调节基金,也包括一些随机调整项目。从公开的数据看,预算稳定调节基金2006年提取500亿,2007年提取1032亿元。其他调节项目由于资料保密性强不能获得,具体数额尚难以估计。

  另外,各级地方政府改革的进度不一,财政收入的统计口径自然存在一些差异,有些地方政府在综合预算中已将预算外资金纳入国库管理,但财政收入统计口径却还未包含这些预算外资金的情况。

  由于具体数据获得上的困难,笔者无法把上述因素的量值在各年度中一一具体化。但以上分析已可以说明,仅依据我国国库资金余额规模的年年上升,并不能改变财政收支存在连年赤字的核算结果。不过应当指出,这种国库库底暂歇财力规模的显著上升,至少说明,在制度改革创新支持下,我国财政在综合国力和应急能力上明显提高,这也在客观上提出了如何更合理地掌控国库“库底资金”的历史性任务。最合理的状态,应是把这一资金规模压低到“打足安全系数的应急反应能力”水平,其余的超额部分,则通过举债时间与结构调整安排来回避,或通过“国库现金管理操作”来作安全投资(包括隔夜拆借),以最大限度地提高公共资金使用的效率和效益。这方面,一些国际经验很值得借鉴,而在我国国情下的相关创新,更值得探讨。(作者单位:财政部财政科学研究所)

关键词

财政收支 

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