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地方债:控制风险是关键

http://www.jrj.com     2009年04月17日 13:48      《数字商业时代》
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  采访·撰文/汪洋

  “地方财力紧张,除了发债这条路,实在没有更好的渠道能填补这个资金缺口。”中国社科院财贸所研究员杨志勇如此评价争议了十年的地方债开闸放行。

  数据显示,今年1~2月份,我国财政收入同比大幅下降,幅度达到11.4%,其中,曾经对财政收入形成较大支撑的东南沿海及大城市财政收入都出现负增长,北京、重庆等城市的财政收入同比降幅甚至达到两位数。

  一级热,二级冷

  但地方债在一二级市场上的待遇,却完全不同。比如“新疆债01”计划招标发行量30亿元,投标量62亿元,认购倍数2.07倍;“安徽债01”计划招标发行总量40亿元,投标量71亿元,认购倍数1.78倍。

  4月3日,上海证券交易所编号为“130000”的第一支地方债“09新疆01”正式在二级市场上市交易,却遭到了投资者冷遇。以100.30元的价格开盘,最低价格曾达到99.96元,最终以100元的价格收盘。当日成交量仅1564手(1手=1000元面值),成交金额约为156.4万元,不到当日上交所交易总金额(1572.20亿元)的十万分之一。而当天在深圳证券交易所编号为“109001”的新疆债,截至收盘时没有交易记录,上市首日便落了个无人问津的命运。

  证券分析师称,由于1.61%的利率过低,比银行一年期定期存款的利率还要低0.84个百分点,所以无法对散户形成吸引力。此外,如果不出现大幅度降息,预计其他地方债上市后收益率也不会太高,所以一般投资者想在二级市场赚取利差收益的机会并不大。与个人投资者相比,地方债更适合金融机构及其他大机构参与,可以用于短期资金配置。

  但是据本刊了解到的消息,除银行外,其他机构投资者如基金、券商等对此也并无太大兴趣。

  中金公司固定收益分析师徐小庆认为,基金偏好收益率更高的政策性银行债;保险偏好期限5年以上绝对收益率较高的品种;个人投资者更偏好于投资收益率较高的凭证式国债。因此,地方债最主要的投资群体应该还是商业银行。

  “先期发行的地方债基本上都是商业银行在投标,”一位银行界人士透露说,此次财政部代发的地方债与国债一样免征所得税,“这对于重视免税优势的银行而言会更具有吸引力。”

  政府风险堪忧

  此次地方债采用财政部代发的形式,其风险几乎等同于“金边债券”——国债,因此,对个人或机构投资者而言,购买地方债几乎意味着没有风险,但是对发债的地方政府而言,是否也能同样高枕无忧?

  财政部财政科学研究所所长贾康表示,社会各界不用担心地方政府的偿债能力。“一般来说,政府在债务这方面的信誉度是最高的,如果说省级政府作为还本付息的主体来承担这个责任的话,那么我觉得客观地讲,它至少可以称为‘银边债券’,还本付息的可靠性是比较高的。”

  但是与贾康持相反观点的也大有人在,东北财经大学校长艾洪德教授指出,此次地方债发行可能会带来一系列风险:一是软化了地方政府的债务约束,可能会出现地方政府过度举债;二是权力过度集中于中央,可能会出现大规模的“寻租”行为。

  此外,地方政府历年巨额的、未公开的债务负担也是众多专家、学者倍感忧心的。杨志勇表示,尽管按照国家《预算法》的规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”但是一直以来,很多地方政府都通过各种地方性的融资平台大举借债,制造了很多“直接的、间接的、显性的、隐性的债务”。大量的县乡(镇)政府依靠举债度日更是早已经成为了公开的秘密。

  此前有媒体披露,根据财政部的测算,截至2007年底,中国地方政府性债务总额达到4万多亿元,其中直接债务占80%,剩余20%为担保性债务。而隐性债务,则无法统计。“如果中央政府不能明确将这些债务分类化解,那么它将成为隐藏在地方政府内部的一颗定时炸弹”。专家为此表示担心。

  考虑到这些因素,中央政府在地方债风险控制上煞费苦心,为了控制地方发债的规模与风险,此次2000亿元地方债在制度设计上做了精心安排。例如,募集资金的用途只能是中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出。为防止偿债风险,将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理,报地方人民代表大会审核、监督。

  能否“寅吃卯粮”?

  财政部在《2009年地方政府债券预算管理办法》中提到,“地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金,……如果届时还本确实存在困难,经批准,到期后可按一定比例发行1~5年期新债券,分年全部归还。”这被媒体解读为如果到期不能偿付,将会采取“发新债抵旧债”的形式,但后被财政部斥为“误读”。

  但是,这次地方债究竟谁来承担偿还责任,目前仍然存在很大争议。贾康表示,国家规定得很明确,地方政府承担还本付息的责任,即地方政府是债务担保人。但是,兴业银行资金营运部首席经济学家鲁政委则指出,中央现已下发的文件还不足以确定地方债务的最后担保人。“如果地方财政到年终不足以扣缴了怎么办?是推给市场还是由中央政府承担?”

  徐小庆说,央行决定3年的债券期限安排是有其用意的,最主要是可以防止道德风险。目前地方政府存在较大规模的隐性债务,而且可能存在“寅吃卯粮”的情况,即本届政府借债,下届政府来偿还。如果债务期限较长,就不利于约束本届政府,因为本届政府不需要偿还债务。但此次地方政府债的期限均为3年,在2012年到期,而下一次地方政府换届在2013年,即在本届政府任内到期,因此本届地方政府有义务保证债券的还本付息。

  究竟会以何种方式解决这个问题,财政部预算司地方政府性债务管理处负责人表示,“目前财政部没有研究、更没有出台这一政策”。

  尽管很多内容都还不明朗,但“不能否认此次地方债放行的积极意义”。杨志勇表示,此次中央代发地方债不仅仅是为地方提供资金配套的一个临时性措施,更多的是一个地方政府财力、事权匹配改革积极的信号。如果通过这次发行地方债能为财权、事权的科学划分提供有益的借鉴,不失为一次意义重大的探索。


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