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乔新生:小产权房改革是缩小城乡差距的契机

2009年06月01日 15:02 来源: 东方早报 【字体:

  早报特约评论员 乔新生

  深圳市人大近日通过的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》明确规定,违法建筑除未申报的外,符合确认条件的,按规定办理初始登记,依法核发产权证。这是我国房地产市场改革的标志性事件,也是缩小我国城乡差距的契机。

  小产权房是由乡镇政府或者乡村社区自治组织(村民委员会)颁发房产证,建筑在农村集体土地上的商品房。根据《城市房地产管理法》的规定,房地产开发必须取得政府颁发的资格证书,县级以上人民政府有权核发房产证。乡镇政府或者乡村社区自治组织不得在集体土地上建设商品房,不能对外核发房产证。按照现行《建筑法》、《土地管理法》的规定,如果从事房地产开发,必须取得房地产开发资质;用于房地产开发的土地必须是国有土地;如果将集体土地用于房地产开发,那么,必须由政府办理土地征用手续,房地产开发商通过公开竞价的方式取得土地使用权。

  按照现行的制度设计,集体经济组织获得基本土地补偿之后,不能再获得土地转让收益。正因为如此,一些大中城市郊区的集体经济组织“先斩后奏”,在集体所有的土地上从事房地产开发,并且以小产权房的名义对外出售。这种集体的公开违法行为,不仅得到了集体经济组织成员的支持,而且赢得了消费者的青睐。

  小产权房的出现,无疑给决策者出了一个难题。如果强行取缔,那么,不仅会损害消费者的利益,而且会引发社会矛盾。可是,如果任其发展下去,那么,必然会影响房地产市场健康发展。所以,决策者必须审时度势,尽快处理小产权房这一历史遗留问题。然而,在这个问题上存在着两种不同的思路:一种是宣布小产权房的存在不合法,并声言坚决予以取缔;另一种则是找出问题的症结所在,因势利导地处理历史遗留问题。

  深圳市没有回避问题,而是在现有的法律框架内,找到了解决问题的根本方法。小产权房之所以存在,原因不在于法律制度,而在于法律制度的实施。只要政府按照《城乡规划法》,对乡村建设进行合理的规划,并且按照《土地管理法》对土地进行分类管理,依照平等原则,赋予乡村集体经济组织土地开发权,允许乡村集体经济组织从事农村房地产开发建设,那么,这个问题就不会存在。可是,在法律实施的过程中,由于没有顾及到乡村集体经济组织的合法利益,而只是一味地借助于集体土地征收、征用制度,强行将农村集体经济土地转化为国有土地,结果导致乡村集体经济组织成员的利益受到损害。小产权房的出现,是对不合理土地政策的公开挑战。

  对历史遗留的小产权房,深圳市政府按照下列原则进行处理:凡是依照《城乡规划法》、《建筑法》规定办理建筑申报手续的,允许进行正式的房地产登记;凡是违反《建筑法》、《城乡规划法》(过去称之为《城市规划法》),没有办理建筑申报手续的,不予办理房地产登记。这项制度的积极意义就在于,将深圳小产权房纳入到城市规划范围之内。这是一种非常科学的管理方式,它一方面照顾到了小产权房所有权人的切身利益;另一方面也充分考虑到了城乡一体化发展过程中存在的问题,通过强化城乡规划,巧妙地解决了历史遗留问题。

  从表面上来看,小产权房是所有权问题,但从本质上来说,小产权房是城乡规划问题。过去实行城乡两元管理,乡村建设缺乏整体规划。我国修改颁布《城乡规划法》之后,困扰城乡统一发展的法律障碍已不存在,农村集体经济组织完全可以在《城乡规划法》的引导下,从事房地产开发建设。只要取得土地开发资质,乡村集体经济组织就可以从事房地产开发。

  小产权房合法化,是尊重农村集体经济组织土地所有权的重要表现。从理论上来说,农村集体经济组织完全可以以所有权人的身份,最大限度地使用农村集体经济组织土地资源。但由于我国《土地管理法》及其配套性法规,限制农村集体经济组织土地的使用范围,使得许多农村集体经济组织成员不能从土地工业化开发中受益。深圳市政府承认小产权房的合法性,是落实宪法和法律精神的具体步骤。

  但我们必须指出,各地在小产权房合法化的同时,还必须进一步完善农村土地管理法律制度。在维护农村集体经济组织成员利益的基础上,切实维护国家的根本利益。只要尊重农村集体经济组织土地所有权,那么,一切历史遗留问题都会迎刃而解。(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授)

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