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落实农村土地政策面临三个紧迫问题

2009年06月10日 02:33 来源: 中国经济时报 【字体:

  吴仲斌(作者单位:农业部农村经济研究中心)

  党的十七届三中全会提出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。健全严格规范的农村土地管理制度”。当前,落实农村土地政策面临三个紧迫问题。

  一、如何保持现有土地承包关系稳定并长久不变

  这个问题要求明确“稳定并长久不变”应该是什么样一种状态,以及通过什么途径达到这种状态。

  1.要解决一些重大的理论问题,目的是统一认识和稳定预期。首先是要不要长久不变。从全国的情况看,农民经不起折腾,更经不起瞎折腾,土地政策不应像翻烧饼一样,今天变过来,明天变过去,中央要求长久不变有利于稳定。但调查表明,有的地方实行家庭承包经营以来几乎就没有进行过调整,也没有出现大问题;有的地方每三到五年就要进行一次调整,当地的农民也都认可,不调整土地农民反而不适应,尽管不合法,但已约定俗成,且形成了稳定的预期。因此,土地制度要因地制宜,不要一刀切地坚持长久不变,“稳定”的核心是稳定农民的预期,具体到某个地方,还应该尊重历史和现实,尊重惯例,不一定要坚持增人不增地、减人不减地。其次是长久不变指什么范围。尽管国家出台了土地承包法、土地承包经营管理法、物权法等,但并不意味着土地政策就此定格,对“长久不变”仍有不同的理解。例如,从时期看,长久不变的起点和终点不明确,长久到底是多久?要不要确定一个具体的年限?有的建议长久最好就是指社会主义初级阶段,有的建议长久可参照国外就是1999年,有的建议长久就是永久,等等。从内容看,有的理解“长久不变”只包括现有农村基本经营制度和土地承包关系长久不变,但具体到地块是可变的;有的理解长久不变应包括农村基本经营制度不变、承包关系不变和地块不变三个方面。这些问题需要尽早澄清。

  2.要解决一些操作层面的技术性问题,目的是为贯彻落实“稳定并长久不变”提供手段。首先是明晰产权。要对村集体财产进行清理,明确所有权,明确村集体组织和农民等土地利益相关者的权利和义务。调查发现,某省某村有2000多亩地,发包给村集体经济组织成员的土地只有1000多亩,另有1000多亩留在村干部手里,村干部未经村民同意私自发包,村民意见很大,导致上访。省里组织下去调查,村干部说是给修铁路预留的。因此,必须从实体和程序两个方面明确财产权利,制止类似这种发包方式导致的侵权行为。其次是确权。农村税费改革前,农民税费负担重,土地没有受到重视,土地管理工作也没有受到重视。调查表明,上世纪90年代,某省全省1036万农户,有97万农户没有搞二轮延包。税费改革后,不但农民负担大为减轻,还有依附于土地的各种财政补贴,土地预期收益看好,矛盾由此激化。确权、登记和颁证的必要性十分突出。再其次是加强档案管理。在土地管理过程中,产生了大量的合同、经营权证需要管理。调查发现,乡镇机构改革后,由于乡镇撤并和乡镇内部机构改革,人员调整较大,一些地方将经管部门撤销,并入财政部门,经管干部的提拔和工资都由县财政局管理,导致经管系统机构不顺、人员不足、队伍弱化、工作难做、档案管理问题突出。必须加强建章立制,加强建档和保档工作。

  二、如何建立健全土地承包经营权流转市场

  土地承包经营权流转涉及到转包方(通常是农户)、接受转包方(通常是农户、龙头企业和农民专业合作社)和第三方(通常是政府和村集体经济组织),要正确认识各方的作用。

  1.正确认识政府的作用。建立土地承包经营权流转市场是一个长期的过程,政府的一项重要职责是采取有力措施确保流转后不改变土地集体所有性质、不改变耕地用途、不损害农民土地承包权益。建立土地流转市场,政府的引导是必然的,但要强调自愿,决不能搞强迫命令,更不能刮风、一哄而上,不能将流转多少、快慢与政绩挂钩。土地承包经营权流转市场肯定与城市建设用地招、拍、挂不一样,其交易主体是分散的,政府的作用主要是促进建立有形市场和制定交易规则。

  2.慎重对待工商资本介入土地流转。要充分认识工商资本介入土地市场可能带来的后果:一是引发纠纷,如浙江省的一家苗木公司在某大城市郊区租了很大的一片地,合同期限30年,租金每亩4300元,其中4000元分给农民,300元给村集体,但随着地价上升,农民觉得租金太低而反悔,纠纷由此而生;二是带动农民致富,如在湖北鄂州农村,工商资本进入搞葡萄园,农民出地,企业出资,农民年终参与分红,效果很好;三是非粮化,很多工商资本进入农业不是冲着农业来的,如很多都市农业,是用于非粮食生产甚至是非农业生产,但却规避了农业用地的限制,非粮化问题非常严重。因此,对工商资本进入土地流转市场,要合理引导和规范。

  3.充分发挥农民专业合作社的作用。很多地方反映,龙头企业与农民不是紧密相关的利益共同体,而是对立体。龙头企业社会责任感差,在龙头企业+农民的模式中,农产品000061行情,爱股价格低时,龙头企业才收购;价格高时,龙头企业到合同农户以外收购,农民被坑得不轻,一些农民甚至把龙头企业看作是敌人,土地流向龙头企业,农民受益不大。相反,专业合作社+农户的模式效果比较好,农民的参与积极性也很高,而且有利于规模经营。

  三、如何保障农民土地承包经营权益

  保障农民土地承包经营权益要从事前、事中和事后三个环节着手。

  1.“防治”侵害农民土地承包经营权益。很多地方反映,土地承包法已实施8年了,但由于宣传不到位,现实中调整土地、征占地习以为常,似乎并不是违法行为。因此,一是要大力宣传和贯彻落实土地承包法、物权法等,让人们知道作为承包方的农民有哪些权利,作为发包方的集体经济组织有哪些权利,第三者有哪些权利,提高土地利益相关者的守法意识和维权意识。二是要大力宣传和贯彻落实土地承包经营管理法,让土地利益相关者知道有哪些权利和义务,并通过确权、登记、颁证体现这些权利和履行这些义务。三是要加大执法力度,增加执法手段。

  2.“救济”土地承包经营权益遭到侵害的农民。由于农村税费改革和农业补贴,农民从税费改革前的倒贴钱请人种地转变到现在的寸土必争,纠纷增加。因此,要对土地承包经营权益遭到侵害的农民给予救济。一是疏通诉求渠道。政府要开通信访专线,包括政府公众诉求网,农民可以在网上反映自己的利益诉求,政府要及时将其转到有关部门进行处理。二是调解和仲裁。对于土地纠纷,农民一般不愿起诉,法院也因诉讼费用收取困难而不愿受理,土地纠纷仲裁法的出台增加了解决土地纠纷的一条渠道,但土地纠纷调处仍应以调解为主,应坚持“调解优先、仲裁慎行、不得已才司法”的原则。三是提高征地补偿标准。对于因征地而失去土地承包经营权的农民,政府应该将农用地分等定级,建立价格监测体系,寻找一个参照性的土地价格,根据地价给予补偿,使失地农民分享土地增值收益,同时应根据中央和地方的财力状况,逐步解决失地农民的社会保障问题。

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