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美国的规制影响评价及对我国的启示

2009年06月12日 06:28 来源: 中国经济时报 【字体:

  陈富良 梅黎明

  规制影响评价(简称RIA)是对规制政策带来的或可能带来的正面影响和负面影响进行系统估计,从而为决策者出台和修改规制政策提供信息的一种规制工具。规制影响评价的主要作用在于通过运用市场化定性与定量的分析方法,对现行的规制政策进行绩效评价和对拟制定的规制提案进行成本与效益系统评价,从而提高规制政策目标制定的效率和规制政策工具选择的质量,克服政府规制失灵的弊端。美国是实行规制影响评价最早的国家,经过30多年的实践,至今已经拥有了一套比较完善的规制影响评价体系。因此,研究美国的规制影响评价制度,对我国政府规制的体制改革具有重要的借鉴意义。

  一、美国规制影响评价的发展轨迹

  随着战后经济的高速增长、产业结构的升级和规制的僵化,市场与规制之间的冲突日趋严重。规制机构同时拥有半立法、半行政、半司法权力的“三位一体”的规制模式,导致了机构膨胀和滥用自由裁量权,这就向联邦政府提出了谁来规制规制者的严峻挑战,即谁来审核独立规制机构的规章而限制他们滥用自由裁量权。因此,1971年,尼克松总统在总统办公室设立了管理和预算办公室简称OMB,并由OMB审核白宫内阁行政机构的规章。此后,历届总统都通过行政命令的方式来要求对规制政策进行规制影响评价。

  1974年,福特总统签署了11821号行政命令,要求任何行政机构提出重要的法律建议或公布重要的法律法规都必须有一个经过评估的通货膨胀影响报告。同时,福特总统还在总统办公室设立了一个工资价格稳定协调会,监测政府和私人部门的经济行为对通货膨胀的影响;1978年,卡特总统签署了12044号行政命令,要求行政机关对建议规章的经济影响和主要替代方案的经济结果做规制分析。同时,卡特总统还设立了一个规制分析评估小组,主要对每年十个最重要的规章进行评价;1981年,里根总统签署了12291号行政命令。在对规制审核规定方面,该行政命令较以往有很大不同。以前行政命令只是要求行政机关在公布规章前要对重要的规章进行成本收益的分析,而该命令要求对规章进行成本收益分析时,除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本,否则不得进行规制。规制的目标应该是使社会净收益最大化,在所有实现既定规制目标的可供选择方案中,应该选择能使社会净成本最小的方案。任何机构提交的对经济影响超过1亿美元成本支出的主要规章,必须提交该规章对经济影响的分析报告。1980年,美国国会在OMB中设立了信息和规制事务办公室简称OIRA ,集中审核规制机构的规章草案和评估规制的成本和收益;1993年,克林顿总统签发了12866行政命令,该行政命令对联邦的规制理念、方法和程序等做了改革。同时,该行政命令将独立规制机构制定、发布和执行规章纳入OIRA管理的范围,并要求规章应以一种让人容易理解的语言和最小社会成本的方式设计;2002年,布什总统签发了13258号行政命令,对12866号行政命令中涉及有关副总统作用的条款进行了修改;2007年,布什总统签署了13422号行政命令,对12866号行政命令做了进一步修改,强调了对规制机构制定规章和制定统一的规制指引的要求。

  二、美国规制影响评价的基本程序和原则

  美国规制影响评价的程序主要分为三个阶段,即规章的事先评价阶段、审核评价阶段和事后评价阶段。

  在第一阶段,联邦行政机构对在职权范围内有必要实施规制的问题起草规章建议,并提出规制影响评价报告。该报告主要包含两个重要内容:第一,要决定这个规章是不是重要规章;第二,规章颁布后对经济、社会和环境可能造成的影响,以及如果不采取规制而用其他代替方式的合理阐述。行政机构的规章草案和RIA报告准备好后,提交白宫的OMB和OIRA审核。

  在第二阶段,OMB审核各个行政机构提交的规章草案和分析报告,具体工作由OIRA负责执行。OIRA从三个方面审核行政机构提交的规章草案和RIA报告:一是该规章是否是行政命令所规定的重要规章;二是该规章的成本收益报告是否符合要求;三是对该规章进行风险评估,审查该规章是否与行政命令的原则相一致,是否与其他行政机构的规章相冲突或存在重复。审核的期限为90天。如果通过审核,还将在《联邦登记》上公布,公众或相关机构可以对公布的草案进行评价,公众评价的时间至少为60天。如果没有通过OIRA审核,将退回行政机构或要求其重新修改。

  在第三阶段,《联邦登记》发布最终规章,30天后生效。1年后,规制机构评估执行规章的成本和收益,OMB和OIRA评估联邦年度所有规章的成本和收益,向国会提交联邦规制的报告。同时,《2001年财政、邮电业和政府总拨款法》第624条规定,每年应对5年以内的所有规章进行一次全面检查和审核,确定现有规章哪些正在发挥积极作用、哪些需要修改和哪些过时需要废除。

  美国规制影响评估的原则主要包括:行政机构要鉴别拟议规制的问题并评估其重要性;行政机构应以最大成本有效性的方式来设计规章;行政机构既要评估拟议规章的成本和收益,又要认识到某些成本和收益难以量化,只有经论证后断定拟议中规制的收益足以有正当理由为其支付成本时,方可提议或采纳该项规章;行政机构应该基于合理可得的科学、技术、经济等相关信息及指导性文件来决定拟议规章;行政机构应评估联邦规章对地方政府的影响;行政机构应避免规章之间或不同联邦行政机构的规章之间的矛盾和重复;行政机构应充分考虑规制的成本,使制定出的规章给个人、企业和其他主体带来的负担最小;行政机构起草的规章应简洁、易于理解,以使潜在的不确定性及因不确定性引起的诉讼最小化;等等。

  三、美国规制影响评价实践对我国的启示

  我国目前规制政策的效率存在着很多问题,比如被规制产业绩效差、缺乏竞争机制、价格形成机制不够合理、监管机制没有理顺等。因此,借鉴美国和其他发达国家在规制影响评价实践中取得的良好经验,及时在我国引入规制影响评价制度,对于提高我国政府规制政策制定和实施的效率,无疑具有积极的现实意义。但是,我国目前仅在环境规制领域初步推行了规制影响评价制度,而且由于各种原因实施的效果也并不理想。总体来看,美国规制影响评价实践对我国的启示主要包括:

  一是转变思想观念,尽早建立适合我国国情的规制影响评价制度。规制影响评价的概念无论对于政府还是公众都是新鲜事物,人们对其理论和方法的理解还不深刻。因此,目前我国建立规制影响评价制度的关键是观念的转变。同时,如OECD所指出的,RIA没有单一的模式可循,其设计必须考虑有关国家的政治、社会、文化和法律的背景。所以,我们必须在总结各国规制影响评价实践经验的基础上,设计出符合我国国情的RIA制度。

  二是制定和完善相应的法律法规,确定规制影响评价的法律地位。制定相应的法律法规是推进规制影响评价的重要保障。规制影响评价法律地位的确定有助于确保对所有重大规制政策进行影响评价,有助于保证规制影响评价实践的一致性。因此,要尽快制定和完善相应的法律法规,确定规制影响评价的法律地位,做到有法可依、有据可循。

  三是建立独立的规制影响评价机构。美国多年规制影响评价的实践表明,建立中央层面的规制审查和协调机构,可以避免规制冲突和重复,避免规制者被利益集团所俘获,保证规章条例的执行质量,从而提高规制绩效。因此,在我国规制改革的过程中,应尽早建立独立的规制影响评价机构,以提高我国的规制质量。

  四是培训规制者,让公众广泛地参与规制影响评价过程。规制影响评价制度的制定,对规制者有着较高的素质要求。虽然目前我国还没有正式的规制影响评价机构,但对现有的规制者进行培训,对于推动我国规制影响评价制度的建设有着重要的作用。同时,我国在规制影响评价制度建立过程中,也应让公众和相关利害企业参与,最后出台的RIA报告应具有清晰和易于理解的风格。

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