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谨防“退二进三”中的国有资产流失

2009年08月22日 04:34 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  因其涉及到国企拍卖、土地变更等重大领域,其过程更需要监督

  随着中国面临产能过剩的困局,一些地方政府正在试图通过城市改造拉动经济,这导致“退二进三”现象再次火热,日前诸多城市纷纷出台鼓励性政策,推进“退二进三” ,这也是目前地方政府挖掘土地资源的方法之一。例如,以制造与外贸为主的温州市刚刚出台了《关于促进温州市中心城区功能转变和产业结构优化实施细则(暂行)的通知》,计划将老厂房改造作为办公、商业等从事第三产业的场所。有舆论认为,在当前高房价和可供开发土地量偏少的背景下,“退二进三”为破解制约楼市发展瓶颈的一着妙棋。

  “退二进三”就是国家鼓励第二产业(工业)从城市繁华地段退出,合理利用腾出来的厂房,发展商业、服务业等第三产业。这在2000年以后的第一波城市化改造过程中出现,成为与旧城拆迁并列的城市化改造方式。但与拆迁涉及居民个人利益不同,“退二进三”的土地处置具有较强的隐蔽性,主要是在国有企业、民营企业与地方政府之间进行,因此,当一些地方的拆迁纠纷此起彼伏时,“退二进三”政策悄悄地推进,大众少有关注。

  “退二进三”一般有两种做法,一种是推倒重来,就是把旧厂房拆掉,规划、设计成新的功能、用途,这就牵扯到土地性质、用途、产权关系的改变,也就是通常的旧城改造,只不过是原有的用途是工厂厂区,可以通过土地置换或由市土地储备中心收回重新上市来操作;二是腾笼换鸟,就是原地改造,厂房改造成商铺、创意园及酒店等经营性项目,比如北京的“798”项目、深圳的华强北项目,还有一些是改造成经济型酒店。此外,还有一个特殊的“退二进三”现象,就是“校区置换”,很多高校利用土地置换来筹集建设新校区的发展资金。这主要是高校扩招后利用“退二进三”政策,通过转让土地获得收入弥补扩张欠债,因此全国大学城遍地开花。不得不指出的是,一些地方的“校区置换”更多是一种经济行为,高校在市区繁华地带的校舍沉淀了历史记忆,一些建筑都是有深厚文化韵味和历史意义的标志性建筑,而要把这些校舍让出来改作他用基本上是文化上的本末倒置。

  现在,第一种“退二进三”的方式是主流,也是一些地方政府迅速城市化的优先考虑,即推倒重来。但是,这一过程所特有的土地性质的变更,具有“暗箱操作”的可能,有一些例子已经证明可能存在国有资产流失。一般而言,“退二”所腾出的土地,一种处置方式是土地收储;此外,有的地区土地拍买款用于外迁企业的补偿。

  所谓“收储”,就是将退出去的厂房土地收归地方政府后再拍卖,而这一过程存在一定的投机机会。比如去年11月宣判的浙江省湖州市“冯荣兴行贿案”就是典型,冯十年前只是饭馆店主,而十年后拥有南浔冯氏印染厂、南浔群耀针织厂等企业,资产数千万。原因在于,他将整体拍卖的原南浔德泰顺制革厂以220.8万元买下,而后有关受贿者将这一地块纳入收储范围,冯以730万元转让。此外,冯通过同样方式获得了群耀针织厂,赚取“退二进三”过程中工业用地转为商业、住宅用地的巨大差价。

  另外一种处置方式,就是把土地拍卖款项按照一定比例用于外迁企业的补偿。一般而言,在市区的工厂都是国有企业,但其中绝大部分在“退二进三”政策实施前都已经通过破产、拍卖等形式民营化,但很难说这是否是一种“套利模式”。以山东沂水县国有毛巾厂为例,在实施民营化后,现名为沂水铁马纺织公司,注册资金30万元,职工40余人,连年亏损较为严重。但是,由于该县目前实施“退二进三”政策,而按照1998年《山东省人民政府印发关于加强土地资产管理促进全省经济发展的意见的通知》中规定,为了鼓励“退二进三”,“政府依法收回外迁单位用地,应该给予合理补偿,处置所得土地出让金按不高于80%的比例返还给外迁企业用于新厂区建设和发展生产”。因此,这个企业在城市中心区可以处置37亩土地,以每亩70万元市场价格计算,铁马纺织可以获得约2000万元补偿,因为该县就是按照80%标准实施。

  虽然“退二进三”的高潮已过,目前,在地产业一枝独秀的背景下,重新推进“退二进三”,可以重新挖掘土地资源,有利于地方经济的增长与财政的增收。但是,长期以来,“退二进三”需要严格的监管,目前,具体实施仍然由各地政府各自执行,或许应该考虑制定一个全国统一的规则和制度设计。正是由于涉及到国企拍卖、土地变更等利益分配重大的领域,其过程更需要监督。中央政府有必要对“退二进三”实施必要的制度建设,建立监督架构,防止地方可能出现的“暗箱操作”,防止国有财产的流失现象。

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