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缺乏公众参与 环评徒具空文

2009年08月23日 06:03 来源: 东方早报 【字体:

  8月21日晚,新华社发布《规划环境影响评价条例》,次日各大媒体纷纷以“规划环评条例出台,从源头预防环境污染生态破坏”为标题进行报道。其实,从源头预防的说法,上世纪八十年代就已提出。在公布该条例的新闻发布会上,发言人也说了,2002年公布的《中华人民共和国环境影响评价法》,就是要切实从源头预防环境污染和生态破坏,而《条例》不过是环评法相关规定的具体化。

  环境污染的源头到底在哪?近日,位于陕西省凤翔县长青镇的东岭冶炼公司冶炼厂附近上千名儿童检查出血铅超标,并引发严重的“群体性事件”。对此,当地环保部门的说法颇让人费解,他们一方面承认了东岭冶炼公司是造成这次儿童血铅超标的主要原因,但另一方面却认定东岭冶炼公司废水、废气、固水淬渣排放符合国家相关标准。这是怎么回事?

  原因就出在“环评”和“规划”上吗?据报道,该冶炼厂建厂之前,凤翔县政府也曾让相关机构做过《环境影响报告书》。县政府曾与厂方达成协议,并据此报告书制定过规划,说2006年起三年之内将工厂周围500米内住户全部搬迁。但直至发生这起事故,还只搬迁了最初拆迁的156户,还有425户没能搬迁。而没有搬迁走的百姓享受的是该冶炼厂污染排放的“工业标准”,不是“生活标准”,“血铅超标”也就是必然的了。

  看来,制定规划不是问题,搞个环评也不难,关键在于执行。人们原以为环保执行难的责任主要是企业或个人,这一回却是政府。凤翔县政府不履行有关协议,不尊重环境影响报告书的建议,不落实自己制定的规划,才酿成了这起悲剧。

  这么说,只要加强执行力度就行了?我看不是,环保执行难的根源还是在于环保制度架构的本身。据《规划环境影响评价条例》,规划环评的编制者是“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”,而审批者是谁呢?本人把环评法和该条例仔细读了好几遍,还是不大明白。从该条例第十七条可以看得出来,负责审查、批准“专项规划”环评的机构是人民政府、环保部门,但综合性规划环评由谁审查、批准,似乎从头至尾找不到明确的负责机构。规划环评批准后,是否得到贯彻落实,需要跟踪评价,保证执行,这方面负责的机构是谁?从第二十六条、二十七条看,好像还是规划编制机关即政府部门。

  因此,在《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》中,政府机构,包括环保部门在内,既是法规政策的编制者,又是审批者;既是执行者,又是监督者。其中当然也强调了公众参与的作用,但并没有明确规定公众参与的组织机构。所以,可以想象,在大多数情况下,公众究竟能参与到什么程度。

  而无序的公众参与,恰恰是立法最应预先避免的,群体事件其实就是一种无序参与。而有序的公众参与,应该就是代议制参与,在我国就是“充分尊重和发挥人民代表大会制度的优越性”。各级人民代表大会及其常务委员会,应该在环境影响评价这样攸关广大群众生命健康和财产安全的事项上,发挥关键作用,主导各种环境影响评价,对政府执行环境保护工作进行全面、深入的审查、批准、监督和评估。这种监督、制约机制,才是国家环保法律法规政策得到贯彻落实的根本保障,也是化解环境纠纷,避免因环境问题引发的群体性事件的最有效的措施。

  可以设想,凤翔血铅事件中,如果凤翔县人大有足够的权威,又充分代表了民意,县政府制定的搬迁规划应该早就被执行了,上千“祖国花朵”也就避免了血铅荼毒之灾。

  (作者系中南大学社会学系讲师)

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