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“二次房改”的最大问题在土地价格双轨制

2009年08月30日 11:24 来源: 东方早报 【字体:

  既承认“招拍挂”的存在,又要求政府以“四定两竞”的方式出让土地,这种“双轨制”不仅没能从根本上解决问题,还将导致政府管理徒增成本,并为寻租设租预留了大量空间。

  近日,14位房地产界专家联名上书国土资源部和住房与城乡建设部,建议进行二次房改,解决中等收入家庭的住房问题。具体而言,是要在原有的商品房和保障性住房之间,增加 “四定两竞公共住房”,即通过邀请非营利公益性建房机构和建筑开发商以“定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率,竞房价、竞建设方案,综合打分高者得”方式招标供地建设的准市场化平价住房,主要供应占城镇人口60%左右的中等收入家庭。

  结合近日国土资源部高调指责开发商囤地的新闻,以及此前关于“招拍挂”模式的讨论,房地产市场的根本问题——土地供应制度以及土地价格形成机制,遂逐步浮出水面。在纷繁的多方立论和驳论之间,彻底分析我国土地价格形成机制,变得非常必要。

  一个基本的判断是,我国当前的地价、房价扭曲之根源,在于政府作为土地单一供应方,完全不受约束。在无法改变目前政府垄断土地的征收和出让权情况下,采取“限价出让、竞价投标”的方式,比继续采取“招拍挂”的土地出让模式合理。但“二次房改”所主张的“限价、竞价”土地与“招拍挂”土地并存,将令土地出让出现价格双轨制,令房地产市场产权结构复杂化,而且“四定两竞”过度依赖政府自觉,缺乏市场弹性,与多年前广州实行的“双竞双限”(竞地价、竞房价,限面积、限一定年限内不得转让)相比并无优越性。

  首先,在政府垄断土地的背景下,“限价出让、竞价投标”比“招拍挂”更为合理,并不是“招拍挂”制度本身的问题。在土地供给市场完全市场化,也就是在有许多土地供应主体的情况下,倘若政府减少土地供应量,其他土地所有者,例如城市边缘的农民,也可通过统一的土地交易市场出让土地。如此一来,土地的供求就不可能单独被地方政府操纵。而对农民征收土地增值税,也可抹平由于级差地租导致的收益不公问题。在这种情况下,“招拍挂”模式是最有效的土地转让方式,这也是最彻底的土地价格形成机制改革的蓝图。

  而当前的情况是,政府在土地垄断权上得到太多的既得利益。当政府作为土地供应方占垄断地位,而土地需求方呈现自由竞价状态时,市场必然偏向供给方,正如我们所见,政府掌握土地的唯一出口,采取“招拍挂”模式,其结果就是政府控制土地供应量,人为造成供不应求,形成“地王”接连出现的局面。

  但必须指出的是,因为地方政府征地的法理依据是土地国有制度, 因此,这些土地不是地方政府的私有财产,而是具有公共性的国有财产,本来就承担着保障国民住房基本需要的使命。地方政府不能以土地国有制为理由,压低农民的议价权,以低廉的价格征收农民的土地,一转身又以土地价格形成机制市场化为理由,与开发商联手哄抬地价。与这种情况相比,政府让利、限价出让的方式,更能体现土地的公共属性。而与此同时,从房地产业本身的发展而言,以限价出让,竞价投标的方式出让土地,有助于形成低利润、高竞争的生存环境,令各房地产开发主体倚仗自身的技术能力,压缩开发成本,提高开发效益。事实上,在房地产暴利的“黄金岁月”,中国地产开发商的生产效率是停滞不前的。

  虽然限价出让有其合理性,但“二次房改”的最大问题在于土地价格形成机制的“双轨制”。既承认“招拍挂”的存在,又要求政府以“四定两竞”的方式出让土地,这种“双轨制”不仅没能从根本上解决问题,还将导致政府管理徒增成本,并为寻租设租预留了大量空间。特别是,联想到中石油廉价购买大批职工福利房的行为,14位专家的建议中明确支持企业单位建房,明显是要为垄断企业提供大量将垄断利润变现为职工住房福利的机会。此外,“四定两竞”并没有涉及总土地供应总量和比例的问题。更是为政府保留了操纵供求的最大空间。在“二次房改”方案中,地方政府按什么比例推出限价房的土地,用什么价格出让,都是缺乏第三方监督的,这也是保留土地价格形成“双轨制”的弊端。

  总之,如果无法改变政府作为唯一的土地出口的现实,那就应将“招拍挂”彻底废除,完全实行土地限价出让、竞价投标。这是限制地方政府利益扩张的需要,而不是赋予地方政府进一步扩权的借口。

  最后,在限价出售、竞价投标的前提下,“四定两竞”与之前广州市最先实行的“双竞双限”相比,仍然是明显逊色的。“四定两竞”包括“定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率,竞房价、竞建设方案”,其中,定建房标准和定税费率无可厚非,但“定地价”一项恢复了政府的“计划经济”属性,远远比不上广州“双竞双限”政策中定价之前需向开发商询价这一市场化举动。广州的做法是,首先,政府向开发商询问特定地块的最低房价,然后让能将房价降至最低而又能满足质量要求的开发商留下。然后,在这些开发商里面,再经过一轮地价的竞争,最后能给出最高地价者得到开发机会。如此一来,最低的房价与在低房价前提下的最高地价,均是市场竞争形成的结果。

  必须再次强调的是,“限价出让、竞价投标”虽然比“招拍挂”更符合土地的公共属性,但毕竟是在土地市场供求结构高度扭曲情况下的一种补救措施,而且是在承认政府土地垄断权的前提下,要求政府以准公共产品的价格形成机制定价的一种非常不彻底的改革。真正的治本之策,是收回政府向农民征地的权力,在农民缴纳土地增值税后,在规划范围赋予农民更明确的土地产权。

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