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煤电为什么难以联动

2009年09月08日 03:15 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  目前中国煤电之间矛盾的关键是价格,即煤价市场决定、电价政府管制。在电力市场化和价格改革不能到位的情况下,目前似乎找不到其他更好的办法,煤电联动仍然是解决煤电矛盾的有效手段。从2004年煤电联动机制建立以来,虽有过多次电价调整,但真正按照煤电联动机制调价的只有两次。为什么煤电难以联动?

  一般来说,电价有两个最基本的目标:一是传递价格信号以帮助消费者和投资者对其消费和投资做出正确决策;二是保证受管制的电力企业能够收回合理的成本以确保其有能力提供电力服务。现在中国的电价现状是,受到行政管制的电价没有完成第一个目标,即并没有向投资者和消费者提供经济有效的价格信号以优化资源配置;也没能完成好第二个目标,即使电力企业能够收回合理的成本以确保其有能力提供电力服务。发电企业去年集体亏损,今年电网亏损。

  理论上,煤电联动机制除了可以保证第二个基本目标,还可以有效提高完成第一个目标的程度。煤电联动机制是在电价管制背景下,由于煤炭占电力企业成本比重较大,而电力企业对煤炭价格的控制力很小,为保证电力企业在煤价变动幅度较大时能够收益的一种机制。及时的联动价格调整可以提供相对有效的价格信号,这样,消费者可以意识到燃料价格的变化,并相应地做出反应,如节约使用电力。短期看,消费者的负担重了,但是可以保证消费者不缺电,所以,煤电联动对电力企业和消费者都是有益的。因此,世界各国在使用传统回报率管制的电力产业中,大多都使用联动机制来解决受管制的电价和价格波动性较强的燃料之间的矛盾,而煤电联动实质上是提供了在电价中反映煤炭成本变化的机制。

  煤电价格联动机制不是中国独有的。该机制在国际上被称为燃料调整机制,许多国家都在使用。

  厦门大学中国能源经济研究中心的一项研究说明,美国和日本的燃料调整机制主要目的是为了保护发电企业,联动周期更短,而且有许多电力公司都是使用预测燃料价格数据进行联动,也就是说预先补偿发电企业的燃料成本,以保护发电企业提供电力服务的能力。但中国联动周期较长,而且要求发电企业承担30%,中国煤电联动的目的更多是在煤炭市场化而电力受到管制的背景下理顺煤电关系。

  美国和日本的燃料调整机制主要是通过听证完成的,目的就是为了补偿发电企业由于燃料价格上涨而造成的成本增加,并不涉及到理顺煤电之间的矛盾,只与发电企业与终端电力消费者有关,与燃料提供者无关。

  根据对国际以及中国燃料调整机制的对比,中国的煤电联动无法顺利执行的原因主要在于:首先,中国煤电联动的动机不单纯,希望弥补发电企业燃料成本的增加,又旨在理顺煤电之间的关系,同时又要顾及到消费者支付负担和物价压力,要同时达到几个南辕北辙的目的自然很难执行下去;其次,中国还没有形成统一规范的煤炭市场,煤炭价格基准的确定需要投入很大的精力进行煤矿成本核算、煤炭市场价格数据采集,煤电双方认可的煤炭价格指数的计算以及合理的中间环节加价比例的计算等等。事实上,中国至今没有能够建立起来一个完善的煤炭价格数据库。此外,如果有了煤炭期货市场,企业就可以进行保值操作,保障财务安全。

  目前中国的煤电联动无法保证发电企业的稳定收益,尤其是在煤炭价格大幅度上涨的情况下。原因很多,主要原因是国企垄断加行政定价。电价常常成为政府宏观政策的工具,也很难避免将政府的社会职能(如能源补贴)强加在国企头上。比如,去年消费物价指数(CPI)一路走高,之后遭遇金融危机,煤电联动就只能拖后,国有企业亏损也能保证电力生产,如果电力企业中有相当规模的民营,可能政府就有另一种做法,因为电力短缺的问题更大。电力与经济活动和居民生活直接相关,由于其重要性、复杂性和敏感性,以及中国经济转型过程中面临的社会经济问题很多,电价成为政府宏观政策工具的另一个风险就是电价改革会常常因为各种社会经济问题而搁浅,煤电难以联动。但是,以往的电价政策导致了电价不能随煤炭价格上涨而调整到位,使得中国电力价格只能上调,无法下降。实际上,至今为止的电价一路上涨,老百姓难以接受。

  电力企业除了短期要求尽快煤电联动,在中长期战略上必须对煤电联动的困难有所准备,应对煤炭成本压力的办法应该有许多。实行能源结构多元化的战略,如增加核能和各种可再生能源的份额。加强煤炭长期购买策略,签订长期的能源购买合约,以将煤炭价格锁定在比较稳定的区间。主动进行保值策略,如可以对未来所需要的能源在金融市场上利用能源金融衍生品进行保值。还可以通过购买煤炭资源增加煤炭存量,例如煤电一体化,即在较低的煤炭价格时,进行成本收益核算,储存合理数量的煤炭。

  当煤价大幅度上涨,政府必须考虑电力企业的财务可持续,煤电联动可以短期拖后,但联动却是必须的。政府除了设立和执行煤电联动机制,与联动相配合的管理还应该主要体现在两方面:一是严格对电力企业进行成本和价格的监管,二是如果政府认为有必要维持相对稳定的电价水平,可以运用直接补贴,但是补贴的设计很重要。大多煤电企业都属国有,政府可以加大对煤炭资源税和企业合理税利的征收,用来补贴应该受到补贴的电力消费者,通过建立透明合理的电价形成机制,理清电力企业的成本,可以清楚地让消费者知道电价形成的每个环节,并明确哪些是由财政补贴的、补贴了多少。这样,公众可以清楚煤电企业的利润来源和利润幅度,从而也就能够接受煤电价格上涨的事实。

  及时到位的煤电联动的另一个好处是,能够使电价随着煤炭价格有上有下,改变中国电价一路上涨的状况,调价也就更容易为公众所接受。

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