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须及时应对美国金融监管改革

2009年09月09日 10:06 来源: 《当代金融家》 【字体:

  2007年3月美国次贷危机和2008年9月美国金融危机的全面爆发,极大加快了美国金融监管体系改革进程,美国财政部分别于2008年3月31日和2009年6月17日出台了《现代化金融监管蓝图》(简称金融监管改革蓝皮书)和《金融监管改革》(简称金融监管改革白皮书),将对美国乃至全球金融监管和金融发展产生重要而深远的影响。我国有必要在汲取美国金融监管改革经验教训的基础上,未雨绸缪,查遗补缺,积极推进我国金融监管体系审慎化、科学化和国际化发展进程。

  美金融监管现状

  目前,美国金融监管仍实行纵横交错、相互制约、“功能性监管“与”机构性监管“并行的体制和机制(如图1所示)。从监管权限看,美国实行分层监管,分别在联邦政府层面和州政府层面,对银行、保险等金融机构进行不同权限和级别的监管;从监管行业看,美国推行以“混业经营、分业监管”为核心的“功能性监管”模式,分设银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构实行行业监管;从监管对象看,美国实施“机构性监管“,美联储监管金融控股公司,行业监管机构监管其下设的银行、证券和保险子公司;同时,行业性控股公司由各行业监管机构监管,如银行控股公司、储贷机构控股公司、证券控股公司,分别由美联储、储蓄监管办公室和证监会监管。

  美金融监管面临的突出矛盾

  1999年以来,美国已经形成了现代金融监管体系,为实体经济发展提供了良好服务和有效支撑,但随着美国金融混业经营的深入发展和金融创新的持续推进,美国现行金融监管体制面临的问题与矛盾也日益突出,具体表现在以下四个方面:

  一是金融监管理念与金融商业行为的矛盾。1980年代以来,以格林斯潘为代表的美国金融监管当局,大力推行”金融市场自我监管比政府监管更加有效”的的监管理念,认为金融机构为了确保自身生存、发展和壮大,必然会推行 “利益与风险并重”的经营理念,但金融机构具有逐利性的天然本质决定其经营行为永远是“利益第一,风险第二”,在高额利润驱动下,难免会从事高风险金融活动,一旦蔓延开来,极易引发系统性金融风险。

  二是金融监管结构与金融市场结构的矛盾。20世纪80年代以来,美国金融同业和跨业并购日趋活跃,金融混业经营快速推进,逐步形成了“混业经营”与“分业经营”并存的金融发展新格局。1999年《金融服务现代化法案》颁布后,金融混业经营步伐进一步加快,2004年末金融控股公司增至644家;同时,金融产品创新十分活跃,一个产品可能兼具银行、证券和保险等多重属性;但金融“分业监管”结构并未随之调整,带来了监管缺失、监管过度和监管不足等三大问题。其中,监管缺失主要表现为四个“无人监管”,即金融系统性风险“无人监管”、私募基金“无人监管”、场外金融衍生品“无人监管”以及评级机构“无人监管”;监管过度主要体现在银行和金融控股公司监管上,会带来监管效率低下、监管寻租与套利时有发生、监管成本居高不下等问题;监管不足主要表现为对国际资本流动和次贷等证券化产品监管不到位等。

  三是监管机构鼓励金融创新有余与保护消费者利益不足的矛盾。近年来,随着金融创新快速发展,金融产品日趋复杂,对消费者金融专业知识和从业经验要求不断提高,金融机构与金融消费者之间信息不对称矛盾日益加剧,金融机构处于主动和强势地位,金融消费者和投资者处于被动和劣势地位。而面对这一发展状况,美国金融监管机构鼓励金融创新有余,防范金融欺诈不足,直接侵害了金融消费者利益。

  四是金融企业会计准则准确性与敏感性的矛盾。本轮美国金融危机中,虽然以“公允价值”为核心的国际会计准则能够较为准确地反映企业资产状况;但也由于其反映过于敏感,容易出现“助涨杀跌”的 “顺周期效应”,即在经济向好、金融市场向好时,容易过度高估企业利润和企业价值;在经济下滑、金融市场大幅下跌时,容易过度低估企业利润和企业价值,严重的可能诱发企业破产倒闭,而实际上,这更多的是因为缺乏流动性、缺乏信心等带来的暂时性问题和过激性表现,不足以形成危机,但在国际会计制度体系下,就会使不应出现危机的情况,出现了危机;发生了危机的情况,危机传播深度和广度会进一步加剧,带来较高的金融资产评估风险。

  美金融监管改革的主要内容与发展方向

  虽然“美国金融监管改革蓝皮书”与“美国金融监管改革白皮书”内容不尽相同,前者更注重改革的渐进性和长期性,后者更注重改革的针对性和时效性,但二者改革的目标都是一致的,即要从根本上解决金融监管体制机制存在的矛盾与问题,防范监管风险,提高监管效能。“美国金融监管改革白皮书”代表未来美国金融监管改革的目标和方向,其主要内容包括以下五个方面:

  一是加强金融机构和金融市场监管,革新传统金融监管理念。本轮金融危机对美国金融监管当局带来的最深刻的影响就是,不是所有的金融机构都能够将股东和客户利益放在第一位,金融欺诈和金融冒险是金融机构利益驱动的自然产物,金融机构作为为全社会企业和个人提供金融服务的特殊经济主体,一旦违规就会对社会、经济和金融带来极大损害,因此必须对其加强监管,不能“放任自流”,更不能让其处于“无人监管”状态。

  有鉴于此,“金融监管改革白皮书”就强化金融机构和金融市场监管提出十点新的要求:一是强化对系统性金融风险和“一类金融机构”的监管,通过新设由一名财政部关于和八名金融行业监管机构主席组成的“金融服务监管委员会”,专门管控系统性金融风险;二是强化对对冲基金、私募股权基金和风险投资基金等基金公司的监管,再次将这三类金融机构纳入监管范畴;三是强化对银行类机构监管,将属于存款类机构、但不受《银行控股公司法案》限制的储蓄贷款控股公司、工业贷款共公司、信用卡银行、信托投资公司等金融机构纳入监管范畴;四是强化对场外金融衍生品交易市场的监管,通过修订《商品期货交易现代化法案》和证券交易法规等,将其纳入监管范畴,确保监管机构充分掌握场外交易信息,监控衍生品市场风险;五是强化对证券化市场的监管,通过建立证券发行方与购买方“利益共享、风险共担”机制,降低证券化市场风险;六是强化对保险公司的监管,通过在财政部下设联邦层面的保险监管机构,加强保险业系统性风险管控、信息收集与共享、监管漏洞防范、国际国内监管协调等方面的工作;七是强化对银行和银行控股公司的监管,一方面,要提高银行和银行控股公司资本充足率和流动性要求,另一方面,要研究危机情况下,能够真实反映银行风险水平的资本充足率标准;八是强化对货币市场共同基金的监管,降低这类基金的流动性风险和脆弱性风险;九是强化对金融系统重要性支付、清算和结算系统的监管,由美联储具体负责,解决回购和衍生品交易结算问题,提前预警风险积聚趋势,降低金融市场不稳定性;十是强化对金融机构高管薪酬的监管,使金融机构高管薪酬与股东价值最大化目标相一致、相协调。

  二是赋予政府系统性风险管理职权,规避系统性金融风险。本轮金融危机暴露出美国系统性金融风险监管的缺失和遗漏,“金融监管改革白皮书”就此提出两方面改进措施:一方面,增设系统性金融风险监管机构“金融服务监管委员会”,主席由财政部部长担任,其他成员由七个联邦监管机构主席组成,主要负责收集各类监管信息、识别并监控系统性金融风险、协调各监管机构关系;另一方面,赋予政府必要的政策工具有效应对金融危机,由于到目前为止,美国政府缺乏应对系统性金融危机的立法,致使联邦政府在本轮金融危机中对雷曼、美林和AIG等濒临破产的大型金融机构救助过程十分复杂,效率很低,因此,本轮监管改革要求联邦政府建立新型危机处理机制和救助程序,使陷入危机的金融机构能够得到高效有序的救助,减少系统性金融风险发生的可能与发生后的不良影响等。

  三是调整金融监管机构权限,减少重复监管。为了解决美国银行业“多头监管”带来的监管成本居高不下、监管效能持续走低等问题,“金融监管改革白皮书”一方面对银行监管权限进行了合并和重组,将“货币监理署”(OCC) 与“储蓄监管办公室”(OTS)合并成立了“国家银行监管机构”,对所有联邦注册的存款机构进行审批和监管;另一方面,进一步明晰各类金融监管机构交叉监管领域的权限,新设立的“金融服务监管委员会”主要负责对系统性金融风险的识别、监测和管控,重点防范“一类金融机构”风险,而美联储将继续履行对银行控股公司等大型金融机构的的日常监管职责。此外,还要求各金融监管机构致力于同类金融机构、同类金融业务监管标准一致化建设,有效防止监管套利。

  四是强化对金融消费者和投资者权益的保护,促进金融交易公平。为了进一步加强对处于消费劣势的金融消费者权益的保护,“金融监管改革白皮书”要求新设独立于所有其他金融监管机构的“消费者金融保护局”,归并原来分散在除证券和期货监管机构之外的众多联邦监管机构中的消费者保护监管权,在避免监管权限分散带来的监管力度不够的同时,有效弥补了“多头监管”带来的监管漏洞,保护消费者免受金融消费中不公平和金融欺诈等行为的侵害,减少或避免消费者与金融机构之间信息不对称,确保公平交易。该局的具体职责主要包括:改进各类金融产品信息披露监管要求,金融机构要与消费者进行充分的信息披露与沟通,要以适当的方式让消费者深入了解其消费权利与义务,风险与收益;提高金融产品条款设计要求,金融机构必须向消费者提供透明、公平、合理、不带有金融欺诈、没有误导性的金融产品;要求各类金融产品经纪商和投资顾问严格履行受托人职责,避免误导销售和欺诈销售,向消费者和投资者提供最符合其风险收益需求的金融投资决策建议;协调各州监管机构之间的关系,提高监管标准,促使类似金融产品监管标准一致化。

  五是扩大国际监管合作,防止金融风险快速扩散和蔓延。为了避免金融风险的跨境传递,“金融监管改革白皮书”还提出要建立国际金融监管标准,加强国际金融合作,即通过国际对话与协调,加强对场外衍生品市场的国际监管和监管标准的一致化;通过巴塞尔协议的完善和推广,加强国际银行业的资本监管和监管标准一致化;通过监管信息和手段共享,加强跨国金融机构监管,提升金融危机应对能力;通过完善国际会计准则,减少因会计准则等带来的技术性风险与冲击。

  美金融监管改革对我国的启示

  发展至今,我国金融监管架构基本稳定,金融监管法律法规体系基本形成,金融监管协调机制基本建立,但金融监管结构与金融市场结构矛盾、鼓励金融创新与保护消费者权益矛盾、国际会计准则全面引进与适度引进矛盾日益显露。本次美国“金融监管白皮书”颁布后,我国应全面借鉴其积极意义,不断完善金融监管体制,防范和降低金融监管风险。

  一是充分认识综合经营优劣势,引导我国金融业向“适度综合经营”发展。金融危机爆发后,一些国际知名的大型金融集团开始解体,如曾经是全球全能银行成功经营典范的花旗集团,分拆为花旗公司和花旗控股两家公司,且销售设在日本的信托银行等机构,AIG销售部分子公司;同时,这些金融集团的市值大幅下跌,花旗银行从过去的银行类排名世界第一跌出前十,市值从危机最高的2700多亿美元跌至最低时不到100多亿美元,市值缩水90%多,使我国工行成为全球第一,市值相当于现在9个花旗,AIG股价从危机前的70美元,下降到最低时的0.35美元,最大跌幅达99.5%,金融集团的综合经营模式面临越来越多的质疑和挑战。国际实践表明,金融集团仍是一种比较先进的经营模式,但盲目多角化并购、多元化经营、多极化发展,不仅无法发挥综合经营的优势,反而会面临主业不突出、管控不到位、资源整合优势不明显、整体竞争力不强大等问题。

  当前,我国综合经营趋势日益凸现,金融监管当局应当深刻认识到国外特别是本轮金融危机暴露出来的金融综合经营方面的缺陷与问题,及早确立“适度综合经营”的发展基调,适时出台“金融综合经营指导意见”,本着“降低金融风险、促进金融发展”的原则,就如何构建风险可控、资源整合优势突出、整体竞争力强大的金融控股集团,提出原则性、框架性和指导性意见和要求,稳步推进我国金融综合经营进程。

  二是深入把握国际会计准则优缺点,引导我国金融企业会计准则向“适度国际化”转变。随着国内金融全球化、一体化进程加快,我们的会计制度也要越来越与国际会计准则接轨,但本轮美国金融危机,也暴露出了这一以公允价值为核心的“盯市”国际会计准则的缺陷,具有较强的“顺周期效应”。虽然本轮金融危机后,根据美国国会要求,美国财务会计准则委员会(FASB)重新评估了《美国财务会计准则第157号——公允价值计量》,但最终并未对其做出实质性修改,只是重申了准则中关于“某项资产或负债的交易量和水平严重缩水时如何确定公允价值”等内容,加强了公允价值信息披露,对金融资产非暂时性减值进行了统一规定。

  鉴于我们国家利率尚未市场化;汇率仍实行有管理的浮动汇率制,资本项目没有对外开放;资本市场具有典型的新型+转轨特征;保险费率实行严格管制;金融自由化程度、市场化程度、国际化程度以及整体抗风险能力等都远低于美国等发达国家,因此,我国应重新审视国际会计准则的适用性、科学性和有效性,本着 “适度国际化”的原则审慎推进,在提高我国会计准则科学性与准确性水平的同时,降低评估风险。

  三是进一步汲取美国金融监管教训,引导我国金融监管向“无缝监管”和“高效监管”改进。本轮金融危机带来的深刻教训就是,美国金融监管体系存在重大缺陷,主要表现为系统性金融风险、场外金融衍生品、私募基金和评级机构“无人监管”,美国本轮金融改革的重点也在于此。因此,我国金融监管机构应以此为鉴,进一步加强金融监管。一是应加强系统性金融风险监管,二是应加强衍生品风险监管,三是应加强私募基金监管,四是应加强对金融消费者和投资者权益的保护。

  (作者单位为中国人寿保险股份有限责任公司)

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