首页财经股票大盘个股新股行情港股美股基金理财黄金银行保险私募信托期货社区直播视频博客论坛爱股汽车房产科技图片

马红漫:地方债监管需防多头管理落空

2009年09月16日 09:17 来源: 东方早报 【字体:

  财政部日前发文,要求各级财政部门更好地发挥中央建设投资对经济增长的拉动作用,提高财政资金使用效率与效益。其中特别就地方政府债问题,要求募集资金首先用于中央扩大内需投资项目的地方政府配套,尤其是公益性项目配套,之后方可用于地方公益性建设项目,严禁用于经常性支出以及楼堂馆所建设。

  财政部选择此时强调地方政府债资金的用途限制,的确是一个政策时点。因为在不久前,财政部对河北等四省市地方政府债券进行代理招标之后,2009年度全部2000亿元的地方政府债券就此售罄。在发债资金全面到位之后,财政部门所关注的重心自然就转到了资金的运用上来。但问题在于,如果没有建立起完善的地方债发行制度,类似的监管警示在今后或许更多地只能停留在纸面上,很难发挥出实际效力。

  目前基于“保增长”的政策背景,各地方政府目前的共同状况是“缺钱”而不是“富余”,部分地区单个省份的投资资金需求就达到数千亿元以上规模。以此而言,全国总计不过2000亿元的地方债券其实根本无法缓解各地的资金缺口问题。既然各级政府的“钱”本就不够用,所谓资金滥用的问题自然也就不复存在了。所以财政部选择此时明令禁止债券资金滥用,只有时间布局阶段上的宣示意义,而并不具有真正的威慑作用。

  当然,目前的政策虚置并不意味着财政部所谈及的问题不应当引起重视。恰恰相反,笔者认为,正是由于既有的地方政府债融资规模不够,地方政府进一步大肆融资的愿望反而愈加强烈。此时,有关部门更应该警惕融资行为泛滥,以及资金使用的监管失控问题。

  事实上,在地方政府债券发行告罄之后,一些准地方政府债就已经开始露出了苗头。所谓的准地方政府债多是以企业债的形式发行,并以地方政府背景的城市投资建设公司为融资载体,但事实上却是由地方政府财政作为潜在的债务担保方,资金也是用于政府背景的投资项目。但是较之于相对管理规范的地方政府债券而言,对于此类准政府债的监管则要复杂很多。其一,从目前各地城投债的发行情况看,与地方政府债券以省级行政单位为发债主体不同,一些二线城市成为融资主角,比如伊春、岳阳等都发行了城投债。对于这些二、三线城市而言,监管主要来自于本省政府部门,其监管力度显然无法与中央部门相比。其二,城投债在名义上属于企业债的范畴,其发行与监管隶属于国家发改委,而非财政部。基于其企业债的独特属性,发改委对于城投债的管理主要侧重于投资项目的还款能力,以及投资项目本身的审核,而并不会涉及政府财政资金合理运用的问题。而后者属于财政部的权限范畴,但是却无法得到有效控制。

  由此可见,由于目前对于各类形式的地方政府债管理尚未形成完善体系。多头管理政出多门的监管背景,导致各项措施其实很难做到严格到位。即便一些管理部门给出了看似严格的规定,但是在现实中被监管方予以变通,乃至全面脱离监管的可能性仍然无法避免。

  这些问题清楚地表明,就当下的地方政府债而言,目前2000亿元债券的发行还只能是一个雏形,或者说是应对金融危机的应景举措。一个完善意义上的地方债体制应该至少需要做如下工作:一是要彻底清理准地方债的发行,让所有的地方政府债都回归本源。城投债在本质上就是地方政府债的一种,因此不应该再继续假借企业债的名义发行。二是要建立更加完善的地方政府债体制,区分一般责任债和市政债券的差异,根据各自的偿债担保与资金使用不同而分类管理。一般而言,前者可以用于弥补短期财政赤字和非营利的公益项目投资,而后者则用于营利性项目投资(类似于目前的城投债)。三是要在行政监管之外,全面建立起市场内在的约束监管体制,比如地方政府资信评级机构、地方债利率定价机制、应对倒债风险的市场评价等等。在透明监管的机制下,如果地方政府试图挪用融资去建设楼堂馆所,那么市场就会下调其信用等级,这样不仅会加大地方政府未来的融资成本,甚至会直接危及行政部门的职务稳定性,由此发挥出更加直接的监管效力。(作者系经济学博士)

评论区查看所有评论

用户名: 密码: 5秒注册