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在促进金融自由化下加强监管

2009年09月22日 05:45 来源: 中国证券报 【字体:

  ——全球金融监管中政府与市场关系分析

  从一国内部的政府与市场之间关系、全球间政府与政府之间(即各国监管机构之间)关系的角度看,本轮经济金融危机发生、泛滥的一个重要原因,可以归结为国际金融监管体系存在以下几点关键的缺陷:

  国际监管合作缺失。在此次危机过程中,国际监管合作的缺失负有相当大的责任。这种缺失主要体现在两个方面,一是缺乏统一的监管标准,由此导致了监管套利行为和过度自由化的产生;二是各国监管当局之间缺乏合作,导致了危机的升级和恶化。

  就目前来看,各国在金融监管方面的松紧程度不一,监管标准也存在着较大的差异。这给许多金融机构提供了监管套利的空间,将资金和业务大量转移至金融管制较少的国家和地区,以逃避监管要求。这样一种套利行为,反过来给各国金融监管当局的政策形成了很大的约束。为了吸引资金的流入,提高本国的金融竞争力,各国监管当局不得不降低监管标准,并推动本国金融自由化的发展。在这种多少带有些“竞争性”的管制放松过程中,各国为获得竞争优势,出现过度自由化并不出人意料。而且,由于监管标准的不同,各国监管当局之间的合作也存在很大的问题,在资金的跨国流动方面留下了大量的监管真空。所有这些,导致了风险的积聚和国际传递的加速。

  此外,在危机爆发之后,各国金融监管当局之间也缺乏积极合作,承担金融监管和协调职能的国际组织也未能有效发挥作用,导致了危机的升级。不仅如此,各国救市措施甚至还引发了相互间的摩擦。此外,国际货币基金组织和国际清算银行等国际机构在此次危机中几乎完全沦为旁观者的角色,对于危机救助基本未能发挥实质性的作用。

  国际监管标准存在缺陷。从上个世纪以来,巴塞尔协议所推行的最低资本充足率要求,已逐渐成为各国银行监管当局最主要的监管标准之一。其所制定的风险度量方法和标准,也对国际银行业发展产生了深远的影响。不过,此次危机也暴露出了巴塞尔协议所存在的一些重要缺陷,主要体现在两个方面,第一是对表外产品的风险估量不足;第二则是其所具有的顺周期缺陷。

  在巴塞尔协议的框架下,不同的资产被赋予了不同的风险权重,并以此来计算所需要的资本数量。在过去二十年的实践中,巴塞尔协议不断扩展其所涵盖的风险,从最初的信用风险,逐渐扩展到了市场风险和操作风险。不过,不可否认的是,相对于市场创新的速度,巴塞尔协议的要求滞后了许多,而且,鉴于许多创新的目的就在于规避巴塞尔协议要求,这种滞后不可避免。这些创新的产品(如在此次危机中为人们所熟知的CDS和CDO产品),不受资本要求的约束,但却具有很高的风险。

  顺周期性缺陷是指,巴塞尔协议的资本要求会随经济周期的波动而变化,在一定程度上会放大经济波动幅度,加剧经济周期的负面影响。更具体一点说,在经济处于上升阶段,资本监管的约束力会被弱化,银行信贷能力增强,这会进一步推动经济的繁荣和泡沫的形成;而在经济衰退阶段,资本监管的约束力会被强化,银行贷款能力受到限制,这会加大经济衰退程度,并给经济恢复带来阻碍。在此次危机的初期,坏账损失导致银行的资本迅速下降,资本充足率降到了监管要求之下,一度丧失了贷款的能力,所形成的“信贷紧缩”给实体经济带来了很大的冲击。

  国内监管体系的缺陷。除了在国际层面所存在的问题外,各国国内监管体系的建设也都存在一定的缺陷。主要体现在两个方面,一是缺乏对宏观审慎监管的关注;二是不同监管主体之间的分工与协调不够明晰。

  从第一个方面看,目前各国金融监管都主要集中于机构层面,以确保单个金融机构的稳定经营为目标,即所谓的微观审慎监管。由于金融行业具有较高的外部性,每个金融机构的经营稳健并不足以确保整个金融体系的稳定,而且,许多在单个机构角度看来是合理的行为,在整体上甚至会影响金融体系的稳定。因此,需要有机构对宏观层面上的金融稳定加以关注,并根据维护金融稳定的要求,来实施宏观审慎监管。不过,遗憾的是,在此次危机爆发之前,这方面的工作都还停留在讨论的阶段,没有国家真正实施这一制度,这直接导致了系统性风险的积累。

  从第二个方面看,大多数国家在实践中都实施分业监管体系,多个监管部门同时并存,各自负责金融体系的一个部分。在金融创新不断发展、各个金融部门之间的界限日渐模糊的情况下,不同监管主体之间的分工与合作显得愈发重要。分工不明确,协调得不充分,可能会留下大量的监管真空,极大地影响监管效率。实践的情况,各国在这方面都还存在很多问题。

  尽管上述缺陷在很大程度上长期存在,但由于监管尺度固有的难以把握,使得这些缺陷在某种程度上长期被人们忽视,或者说仅仅停留在口头,没有采取切实的改进措施。

  的确,管制与放松(自由化)之间的此消彼长本是贯穿金融发展史的一个永恒话题,也是政府与市场之间的关系在不同历史背景下的具体体现。自由化催生了经济的繁荣,但由于监管的放松,许多泡沫也因此而产生,并最终演变成危机。危机的出现,使人们开始质疑市场的有效性,并支持政府对市场失灵进行修正,监管强化浪潮随之而来。不过,过于严厉的监管,尽管能降低金融体系的风险,但也扼杀了市场的效率。随着危机经历被逐渐淡忘,为规避监管的金融创新又将揭开新一轮的自由化浪潮,推动监管体系的再次放松。如此的往复,也形成了经济、金融的周期性波动。

  从根本上讲,周期性波动是经济与金融发展的必然现象,无法完全加以消除。人们看到,在过去的几十年中,出于对效率的追求,全球金融创新持续发展,不断冲破原有监管体系的限制。在这种背景下,各国监管当局开始调整和放松金融管制体系,以适应金融创新的发展。市场的创新与管制的放松,两相契合,终于形成了一个全球金融自由化的潮流。金融自由化的观念,无论是在思想层面,还是在实践层面,都占据了绝对主导的地位。也正因为此,当1999年克林顿签署《金融服务现代化法案》时,全球几乎是一致赞同之声。过时的格拉斯-斯蒂格尔法案,终于被束之高阁,全球金融业的发展,从此进入了一个崭新的阶段。而绝大多数人,都是从积极的方面,来看待这样一个转变。不过,十年之后的今天,主流观点完全倒转了过来,很多人坚决认为,金融自由化和监管缺失,是造成目前这场金融危机的罪魁祸首。各国领导人纷纷呼吁强化对金融机构的监管,甚至对其一些具体经营管理行为(主要是薪酬问题),也开始着手进行限制。

  不过,从管制和放松(自由化)在不同历史条件下必然的此消彼长来看,严格监管本身不应该也不能成为最终的目的,有效地防范和化解风险,促进金融体系在长期内的稳定运行,充分发挥其资源配置的功能,才是未来国际金融监管体系改革的核心所在。因此,动态地把握管制与放松的关系,在促进金融自由化取向不变的前提下,针对性地加强国内监管和国际间监管合作,才是更可取的态度。

  可以肯定,在经历此次危机之后的未来一段时间里,金融自由化的步伐将会有所减缓,监管的改革和强化,会成为国际金融业发展的主要方面。根据上文归纳的国际金融监管体系的几点缺陷,结合目前各国实际情况,可以基本确认的是,在未来一段时间里,金融监管体系改革将会成为一个趋势,而从全球金融监管中各国政府之间、政府与市场之间关系的角度看,改革所涉及到的内容,应该包括以下几个方面。

  塑造更合理的市场与政府关系。在历史上的管制与放松的往复中,往往都会出现矫枉过正的情况,也由此埋下了未来危机的种子。因此,在对未来的监管体系进行规划时,首先需要考虑的,是对市场和政府边界的一个清晰认识。从根本上讲,尽管存在一定的失灵现象,但市场主导原则和市场自由发展的环境仍然是金融体系运行的基础。政府的职责在于规范相关的行为,为金融体系的长期健康发展创造有利的条件。因此,监管强化本身并不是目的,监管体系的改革,在控制风险的同时,仍然应该围绕市场功能的发挥而展开,其主要方向在于弥补现有监管漏洞,纠正由于市场过度自由而导致的市场参与者之间、市场与监管之间的失衡状态,而非对市场自由做出严格限制。

  当然,从此次危机的经历,还可以得到的一点重要启示是,在危机时期,由于信心的极度丧失,市场很容易陷入完全瘫痪的状态。要维持经济体系的继续运转,政府在短期内必须承担起更多的职责,甚至包括直接参与市场交易。因此,在界定市场与政府关系时,可能有必要对危机时期的情况进行特别的规定,并赋予政府在危机时期更多的行动权利。从此次危机的发展来看,政府由于所受约束太多,救助行动多少有些迟缓,以至于失去了最好的介入时机。当然这个行动权利不是无限的,时间上也只能是短期的。

  加强国际监管协调。目前,加强国际监管协调已成为各国政府的共识,一些具体的工作也已经在开展当中,主要包括:逐步统一金融监管的标准;加强国际监管合作,改进对全球金融市场的监管;建立金融稳定委员会(简称FSB)和各国监管部门一起加强对活跃国际金融机构的监管;加强全球范围内的宏观审慎监管合作,等等。

  在上述这些工作中,统一监管标准值得特别强调。在过去很长的时期里,各国出于自身利益的考虑,在监管体系的设计上,往往存在较大的差异。尽管说,由于各国国情不同,监管体系存在差异也算是情理之中,但在全球化不断发展,资本跨境流动不断增强的情况下,国家间的这种差异往往被金融机构所利用来加以套利。为此,各国不得不竞相放松监管标准,以提高对资金的吸引力,如此一来,容易导致过度自由化的产生。因此,尽可能地统一各国监管标准,降低监管套利的空间,对减少各国监管当局在管制放松方面的竞争,维护国际金融体系稳定有着重要的意义。

  修订国际监管标准。作为国际银行业监管的标准之一,巴塞尔协议存在一些缺陷,其中,资本监管要求的顺周期性最为突出。调整现有的资本监管框架,以降低顺周期的影响,也能有效地减小危机形成的风险。从目前来看,降低资本监管顺周期性的调整内容大致包括以下几个方面:建立动态资本监管要求,让最低资本充足率随经济周期波动调整;建立动态拨备制度,在经济繁荣时期提高拨备计提标准,提高其经济衰退时期的抗风险能力;在资本监管要求中,引入非风险性标准。比如,设定最高的杠杆融资比率,一旦银行的杠杆率触及目标水平,即使其资本充足率仍高于监管指标,也要求其收缩资产、负债表。应该说,非风险性标准的引入,将意味着监管部门权力的膨胀,政府与市场关系中政府权力的界定将是个非常严肃的课题;进一步完善压力测试方法,即使在经济繁荣期和经营状况正常时期也应该对银行进行压力测试。

  完善金融监管体系,关注宏观审慎监管。除国际监管体系的改进外,各国的金融监管体系也都还需要有较大的调整和改革,主要集中在两方面的内容。一是加强不同金融监管部门之间的协调与合作。各国应加强不同监管部门之间的信息沟通与共享,避免监管真空的出现,实现对所有金融风险的全面覆盖。此外,还需建立制度化和实体化的协调机构,以提高各个监管部门在应对金融危机时的协调一致行动能力,提高政策效率。

  二是加强宏观审慎监管,维护金融体系的整体稳定。加强对系统性风险的关注,包括对跨市场风险的监测以及对许多全能型金融机构的监管。应明确赋予某个监管主体以宏观审慎监管的职能,并以维护金融稳定为目标,建立宏观审慎的监管指标和监管要求。从目前各国的情况看,由于中央银行在宏观监控和政策调控方面所具有的相对优势,大都将中央银行作为了宏观审慎监管的实施主体。

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