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“大部制”还需外部监督的配套改革

2009年09月26日 19:46 来源: 中国新闻网 【字体:

  首席评论

  □滕朝阳

  与“大部制”改革并行的,应是外部监督的改革。国情容或不同,但外部监督与内部控制相结合,在效果上远胜于自我监督,却非国外所独有的实证经验。倘若外部监督不适时变革,就无以适应“大部制”改革之后的行政格局。

  “大部制”改革的浪潮正席卷着珠三角大地。继深圳、顺德之后,广州“大部制”改革方案也于9月24日出台:市政府工作部门和办事机构从49个精简为40个,其中涉及调整、撤并的机构29个,组建“大城管”、“大文化”、“大交通”等9个“大部门”。

  虽说“大部制”改革乃大势所趋,又为时代潮流,但真要落到实处,则殊为不易。着手前厘清职能、划定边界之难且不说,进入实施阶段,因牵涉具体人事利益的调整,阻力之大可想而知。试想,以前大家各有“山头”,平起平坐,现在“山头”没了,要“寄人篱下”,甚或先前的位子乃至饭碗亦可能不保(而若非如此,就不是改革而是归大堆),不平之气于是乎难免。所以,推进“大部制”改革,非有勇猛精神不可为,尤须社会舆论之襄助。襄助之谓,自非一味叫好,也应贡献若干“远虑”。在这个意义上,“大部制”的监督议题,不能也不应在尘埃落定之后才予以考虑,而应未雨绸缪,前置于改革推进之前、之中。

  基于职能归并的“大部制”,意味着权力的集中,当然也意味着权责的清晰与平衡。但从历史经验来看,“小部制”下既有“小衙门”的存在,则“大部制”也未必就没有出现“大衙门”的可能。“小部”时养成的积习,尤有可能成为“大部”因袭的负担。就“大部制”本身而言,并不具有超越部门主义的力量;相反,倒很可能形成力量更大的部门主义。视“大部制”改革为克服部门主义的良方,显然是一种误读。此外,“大部制”改革变“九龙治水”为“一龙治水”,高悬高效、节约之鹄的,但“九龙”有“依法扯皮”的通病,“一龙”也未必就没有内部扯皮的恶习。至于编制失控和预算软化的问题,更不会因实行“大部制”便迎刃而解。进而言之,“九龙”所遇到的尴尬,并不会因只有“一龙”就自行消除。比如,在“大城管”的格局下,暴力抗法与野蛮执法的现象会否消失,便很难使人获得确定性判断。

  由“小部”而为“大部”,则对其权力运行进行监督的必要性和难度均同比上升,这应当成为一个共识。现在看来,对“大部制”之后的权力制衡,不少人寄望于决策、执行、监督的所谓“行政权三分”。这看上去是一个不错的设想,也是一种必要的架构。但监督于此中的地位,与决策、执行委实是在同一口锅里吃饭的兄弟关系,不可能具有超脱性;或者说,它的有效性最终必决定于部门首长的意志,从而使其存在更具有形式意义。而事实上,不少部门首长的身份,乃是决策、执行、监督的“三位一体”。“行政权三分”框架中的监督,无法克服其固有的“内部性”,因此,与“大部制”改革并行的,应是外部监督的改革。国情容或不同,但外部监督与内部控制相结合,在效果上远胜于自我监督,却非国外所独有的实证经验。倘若外部监督不适时变革,就无以适应“大部制”改革之后的行政格局。

  为“大部制”改革鼓与呼,这是无疑的。不过,为着少走弯路、少些反复,则多想些“预案”,或留有“防疫”药方,哪怕是杞人忧天,或许也不无益处。

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