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未来深化国企改革的战略选择

2009年09月28日 03:43 来源: 中国经济时报 【字体:

  ——于建国60周年之际再论国企改革

  中国国有企业改革的历史使命并没有最终完成。

  中国渐进式的改革方式使得国企改革的难点、重点被一再延后,旧体制中尚未改革部分仍然按照原有方式运行,有时甚至吞噬了前期改革的成果。因此,对国有企业进行根本性的改革依然是新时期中国经济体制改革最核心的内容。

  当前,国有企业要想在应对国际金融危机中担当“共和国长子”的重任,就必须抓住金融危机带来的机遇,从各个方面深化改革,力争在前期改革遗留的难点、重点问题上取得实质性突破。从“适应性预期”的角度看,前期改革中的有益经验应当发扬,而付出的代价和教训则必须吸取,从而使未来的改革在现有基础上更加具有合理性、科学性和前瞻性。

  企业层面:规范改革过程与增强公司制度有效性

  在国企改革已进行了30年的今天,企业层面的改革重点显然不在“要不要改革”或“应不应改革”上,而是在“如何更好地改革”上。正是在这一点上,前期“摸着石头过河”的改革模式造成的许多失误不应当再次重复了。

  第一,规范改革过程。

  全面地看,国企改革既是建立以产权制度为核心的公司制的制度创新过程,也是企业各利益相关方利益关系重新调整、分配的过程。相比之下,国企改革中的利益关系调整甚至更为重要。因为国企改革是由企业各相关方(尽管各方权重有所不同)共同发起、推动的。因此,改革中的利益关系调整是否合理,直接影响到国企改革的成败,影响到整个国企改革能否按照预定目标一直进行下去。

  正是在这一点上,前期国企改革的不规范有着太多的教训。由于受到少数内部人的操控,许多国有企业改制都变成了不折不扣的国有资产私有化。一些国企经营者利用手中掌握的权力和信息,借国企改革之机,搞场外交易、逃避市场发现价格,在产权交易中与中介机构联手低值评估,大肆侵吞国有资产。2004年夏天爆发的“郎顾之争”便是这类现象的集中反映。这种致使国有资产流失的企业改制给公有财产和职工利益造成了巨大的损害,不合理地拉大了国民分配的差距,最为严重的是有可能造成逆转国企改制方向的趋势。

  令人遗憾的是,上述前车之鉴并未被很好地吸取、牢记。今年以来,在国有企业改制过程中又陆续爆发了“通钢事件”与“林钢扣人事件”。通钢职工以集体暴力的手段,反对的既不是国资的退出,也不是民间资本的进入,而是企业改制中的不公平与不透明。这是一次有关社会公正的冲突。这两起事件给新一轮的国企改革再一次敲响了警钟。它告诫我们:国企改革不单是技术上的改制过程,而是必须首先处理、协调好各方的利益关系,特别是处于相对弱势的广大职工的利益。

  改制过程一定要规范,必须进入交易市场,公开、公正、透明地进行,否则就会把好事变为坏事,甚至葬送国企改革本身。在这方面,国资委自成立以来一直起着积极的监管、矫正作用。2005年4月,国资委和财政部出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》,对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求,对管理层出资受让企业国有产权的条件、范围等进行了界定。2009年6月,国资委又发布了《企业国有产权交易操作规则》,它可以说是集中国产权市场过去5年实践经验之大成,代表着中国产权市场作为一个公开市场进一步的成熟和规范。实践证明,只有依靠产权市场“公开、公平、公正”原则进行的中国国有企业产权流转才能获得的成功,也才能避免类似通钢事件与林钢事件再次重演。

  第二,增强公司制度有效性。

  传统计划经济体制下,国有企业的制度所依托的经济关系是基于科层制的职权关系,而排斥市场的平等交易关系。经过长期的改革实践,国有企业的企业形态发生了重大变化,在许多国有企业中,现代企业制度的构架已经基本具备。但由于公司治理实践时间较短(包括旧体制的顽强抵抗)及改革不配套等原因,公司治理结构的有效性在国有企业中还不高,现代企业制度各个方面的效应还未得到充分发挥,被形象地称为“形似神不似”。 因此,仅仅建立公司治理结构的框架是不够的,更重要的是要保证公司治理结构的有效性。从这个意义上说,国有企业的公司治理结构也只能在改革中不断完善。

  (1)从企业内部看,首先要以市场利益为导向,建立基于完善的、清晰的、市场化的激励机制之上的治理结构,实现内部利益均衡和协调的公司治理结构框架。尤其重要的是,真正建立起各方利益主体在权、责、利三方面的协调与统一。其次是建立有效的、市场化的、公开透明的监督、评估机制。具体而言,在对经营层的选择和监督方面,可以在更大程度上运用市场化的标准进行,引入新的投资者和外部的监督。同时,打破经营层的收入水平与业绩水平基本不挂钩的状况,加大激励机制方面的自主权,建立起年度绩效挂钩的短期激励与企业可持续发展的长期激励相结合的激励机制。对于上市公司来说,要特别强调规范和强化信息披露制度,增加透明度。

  (2)从外部看,政府必须加强监管。这次国际金融危机告诉我们,再好的企业制度安排,如果缺乏政府的有效监管,都会导致制度失效。在市场经济条件下,政府对企业的监管时刻不能放松,并且要形成有效的政府监管体制。

  行业层面:垄断行业改革依然是重要方向

  从行业层面看,由于垄断行业改革相对滞后大大拖延了整个国有企业改革前进的步伐,从而垄断行业改革依然是重要的改革方向。不可否认,自新世纪(002280)以来,垄断行业的改革已经取得了前所未有的进展,如一批银行、电信、民航、石油等行业的企业分别进行了公司化改制,并且在内地、香港及海外上市,但与一般竞争性行业相比、前者的市场化改革明显滞后,其经营模式与服务的非市场化特征显著,经常受到社会的诟病。如果说国有企业改革是探索公有制与市场经济相结合的话,那么,这种结合的困难程度在垄断行业改革中是最大的。鉴于垄断行业在国民经济中具有举足轻重的地位,垄断行业改革对整个国有企业改革的成败与市场运行效率具有关键意义。因此,已经启动的垄断行业改革未来虽是任重道远,但仍然必须持之以恒坚持到底,力求取得最后的突破。相对于其他领域的国有企业改革,垄断行业的企业改革与产业改革密切相关。其企业体制改革与产业体制改革相辅相成。企业改革要以产业改革为基础,才能提高企业的运行效率。

  第一,产业改革要通过政企分离,实现经营主体的企业化。政企分离改革一般持续较长时间,从20世纪80年代中期开始,政府相关部门就开始不同程度地“放权”,各业务部门在传统体制内模拟企业的管理、实行各种形式的责任制等。政企分离的关键步骤是行业主管部门不再直接干涉业务的微观经营,转而从事行业监督管理,业务部门逐步转变为企业。多数垄断产业的企业化是一个渐进的过程,业务部门刚分离出来时还不是完全的企业,在投资、业务、价格等方面受到较多管制,而且往往还承担了一定的行政职能。随着产业改革特别是政府职能改革的深入,行政性干预逐步减少,业务部门开始转变为真正自主经营的企业。

  第二,通过市场结构改革,实施民营化、引入竞争机制,强化市场的积极作用。垄断产业的市场结构改革包括多方面内容,如纵向分离自然垄断和非自然垄断环节,在非自然垄断环节引入竞争;横向分拆业务部门,在难以自然形成竞争的环节促进市场竞争格局的形成。

  第三,通过监管制度改革为企业创造公平竞争的市场环境,或者创造模拟市场竞争的环境。监管制度改革要求监管部门转变职能,从直接干涉业务运营转变为行业管理。行业监管部门建立独立于业务部门甚至行政部门的监管机构,使其有利于市场公平竞争和行业发展。有些行业监管部门重点关注经济目标,如对自然垄断业务进行价格监管以模拟市场竞争;有些行业监管部门重点关注社会目标,如对军工行业的国防安全性进行监管。

  第四,通过政资分离和股权多元化改革,企业变为公司,建立现代企业制度。政资分离改革后,行业主管部门不再行使企业所有者职能,有利于市场公平竞争,也有利于企业独立经营。股权多元化改革吸引了外部资金的投资,有利于改善公司治理。垄断行业的国有企业在股权结构、法律形式、治理方式、管理体系等各个方面深化改革,逐步演变为具有竞争力的市场主体。

  总之,垄断产业的业务部门从参照企业管理逐步改制为企业、改制为股权多元化的公司甚至上市公司,是垄断产业真正实现高效运营的基础条件,而垄断产业的体制改革是企业实现市场机制的外部条件。企业改革与产业体制改革相互依赖,改革需要系统设计和协调推进,这是垄断产业与竞争性行业在企业改革上的主要不同之处。长期以来,垄断行业改革与民营经济的进入是同时进行的,但这并非是一种在国有化或对私有自然垄断企业进行规制之间作随意选择的结果,而是历史制度条件变迁与自然垄断产业经济属性变化共同作用的结果,其中,所有制结构应与发展阶段及制度结构相匹配。(未完待续)

  (作者单位:中国企业联合会研究部)

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