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中国投资:项目可行性论证60年

2009年10月14日 13:42 来源: 《中国投资》 【字体:

  中华人民共和国成立60年来,以一大批世人瞩目、影响重大、意义深远的重点建设项目为依托,推动现代化建设,取得了辉煌成就。建国初期,以156项重点建设项目为依托,拉开了新中国建设的序幕;改革开放之初,国民经济百废待兴,大规模引进外资,以重点项目建设促进改革开放;20世纪80年代以来,我国经济步入快速发展阶段,能源、交通等基础设施建设严重滞后,一批重点项目的建设解决了制约经济发展的“瓶颈”问题,为迈向现代化国家奠定了坚实基础;进入新世纪,我国又通过一系列建设项目的实施,实现“保增长、扩内需、调结构”,促进了科学发展。

  可以看出,在我国经济发展的不同历史阶段,建设项目所肩负的历史使命也各有特点。同时,在各类项目的前期策划、方案比选及实施评价过程中,可行性研究和项目评价都发挥着独特作用。

  我国工程项目可行性论证已经跨入历史性新阶段

  国务院于2004年发布的关于投资体制改革的决定,为我国可行性研究与项目评价理论方法的研究和创新提供了重要的制度保障。在新的投资体制框架下,企业投资项目不再需要向政府投资管理部门上报可行性研究报告,使得企业投资项目可行性论证回归其本来面目成为可能。这就要求企业应根据其自身决策的需要,自行决定开展可行性论证的内容、形式、深度要求,没有必要必须按照政府规定的所谓标准格式进行编写,当然更没有必要编写成一本“可批性报告”。在没有政府干预的情况下,企业出于自身规避投资风险、进行科学决策的需要,没有理由不去认真开展可行性研究工作。当然,这需要现代企业制度的建立和完善,以便在制度上和环境上保证开展可行性研究工作、进行科学决策是基于企业自身发展所必需的志愿行为,不是外部强加的被动行为。

  另一方面,我国面临资源、环境等各方面的巨大压力,贯彻落实科学发展观要求企业投资项目不仅要关注其自身利益,还要承担相应的社会责任。对于使用政府性资金的项目,投资主管部门则需要从政府公共治理的角度进行审查。在新的投资体制下,政府有关部门需要对政府投资项目建议书、可行性研究报告、资金申请报告进行审批,对企业投资项目从外部性、公共性管理的角度进行核准和备案审查。我们认为,无论是政府投资项目建议书和可行性研究报告的编写和审查,还是用于申请政府投资补助及贷款贴息为目的的资金申请报告编写和审查,以及用于企业投资项目核准的项目申请报告编写和审查,都属于广义的项目可行性论证及审查的范畴,其区别主要体现在目的不同、可行性论证的内容和重点不同、可行性研究成果的表现形式不同以及政府审查的方式不同。

  根据投资体制改革的要求,政府投资管理部门对项目的审查,主要应从政府公共理财、外部性管理等角度,以社会事务的管理者和公共利益的代言人身份,履行相应的审查义务。这种改革在方向上无疑是正确的,但相关目的能否得到确切实现,受到各种制度、体制机制的制约,如果相应的配套制度不完善,改革的目标就难以达到,并会继续影响可行性论证工作的质量。

  理论上,正是出于维护和增进公共利益的目的,才使得政府对项目的审查行为具备必要性和合法性。公共利益的客观性和社会共享性决定了政府选择项目应以追求公共利益为价值取向,从而要求政府对投资的审批、核准和备案必须以科学论证为价值理念,以便向公众提供合格的公共产品和服务。这就需要规范政府投资项目可行性研究报告、资金申请报告、企业核准项目申请报告的编写。我国宪法规定,国家一切权力属于人民,人民享有并行使管理国家和社会一切事务的民主权利。在涉及公共利益项目的选择方面,也应要求坚持公众事务(通过一定途径)由公众做主的原则,以项目可行性论证和公众参与为手段,为决策民主化、科学化奠定基础。科学精神是人类认识自然、改造自然的基本态度,也是人类在认识和改造客观世界中修正错误的机制保障。投资决策过程中崇尚科学,坚持科学论证和民主决策,有利于降低风险,提高决策质量和公共管理效能。否则,就会以牺牲公共利益作为代价。

  这里以交通项目的可行性论证为例进行剖析。我们知道,交通设施是为社会提供出行服务的基础设施。从维护公共利益的角度,人们自然希望以尽可能低的广义社会成本来满足客货运输需求,因此应对铁、公、水、管、航各种交通方式进行优化配置,从综合运输体系优化的角度来选择建设项目。我国由于部门分割,各种运输方式的建设互不来往,自成体系,就会导致资源配置浪费。我国幅员辽阔,长距离、大运量的运输需求很大,客观上决定了铁路在综合运输体系中具有无法替代的地位。上世纪90年代,我国经济保持快速发展,交通运输成为严重的瓶颈制约因素,但铁路部门出于垄断的需要,实行了不鼓励地方政府、企业、外资参与铁路建设的政策。这时,公路部门则采取了开放的态度,地方政府、各类企业及外商都可以修高速公路,使得高速公路发展很快。但从综合运输体系资源优化配置的角度,本来应该由铁路承担的任务,却被迫由公路来承担,从项目评价的角度看,必然造成公共利益的损失,表现为公路建设占用大量土地(在可行性论证中,仅计算经低估的征地费用,难以反映占用土地资源的真实经济价值,使得项目评价结论不可信),货运物流成本过高(没有铁路车皮,被迫从公路运货,治理超载屡禁不止)旅客得不到应有的出行服务(部门垄断、火车票一票难求,公路长途客运舒适性差,危险性大,每年大约10万人死于交通事故)、污染环境等。进入21世纪,尤其是应对国际金融危机,铁路部门改变了原来的态度,积极要求大干快上,于是一大批时速达300-350公里的高速铁路得以实施。即便是咨询评估和投资审批环节提出的时速应为200公里或250公里的铁路项目,在实施环节仍然按300公里以上的时速建设。铁路部门提交的可行性研究报告,均提出这些高速铁路项目效益非常高。这样,可行性研究、咨询评估和项目审批就失去其作用。从铁路部门的财务状况看,2008年的负债已经超过1万亿元,并进入全行业亏损的时代。也就是说,铁路部门的负债仅靠其自身盈利是难以偿还的,但银行仍然乐意对铁路项目给予大量贷款。铁路部门一方面财务状况很差,另一方面又能够得到大量资金用于超豪华的高速铁路建设,而且可行性论证的结论还能支撑这些明显不合理的铁路建设方案。诚然,铁路属于基础设施,应该优先发展,但社会公众最关注的如何科学发展,却很少去认真考虑。例如,铁路运营期间的亏损应如何解决,社会可容忍的亏损程度应该有多大以及银行贷款风险如何处理,在项目论证中都应该予以科学论证,制定风险应对方案,优化建设方案。即使进行了科学论证,专家意见也不会得到足够重视。因为在实际上,项目的参与各方并没有动力来研究解决这些问题:(1)政府部门可能最关心的是GDP增长,从GDP支出法核算的角度看,只有投资规模足够大,才能实现GDP的增长目标,投资规模越大的项目自然对GDP的带动作用越大,因此就是越好的项目;(2)规划设计部门如果通过科学论证,得出项目不可行的结论,一方面要受到主管部门的制约,另一方面还会失去巨额的设计费,显然没有动力。况且投资规模越大,收取的设计咨询费也越高;(3)铁路部门通过实施一系列最大项目,实现了事业上的抱负,所以最为关心的是项目能否审批、资金能否到位,政绩能否实现。至于若干年后在实施及运营环节可能出现的问题,应留给后人解决;(4)银行虽然知道拟建铁路将来肯定亏损,铁路负债本金和利息的滚动规模会很快膨胀,若干年后必然会出现数万亿的铁路不良贷款,但仍然乐意为其贷款。因为这些项目是国家支持的,将来总会有办法解决。可以看出,有关各方从自身的角度,都默认一些不合理的铁路建设方案得以实施,但唯独缺乏从维护公共利益的角度对不合理的行为进行制约。无论过去铁路的不发展,还是现在铁路的大发展,只要不是科学发展,都将损害公共利益,其表现就是这些项目的运营亏损及未来数万亿元的银行不良贷款,其解决途径,或者由公共财政买单,或者通过增发货币以通货膨胀的方式进行消化,本质上都是由公众买单。但在整个演变和处理过程中,没有一个机制来保障公共利益。可以看出,如何维护公共利益,如何使投资项目的可行性论证及政府部门的审核批准成为维护公共利益的有效手段,仅靠有关部门及参与人员的自觉是不行的,必须要有强有力的制衡机制。这就需要进行公共治理机制方面的深层次改革,显然难以在一朝一夕实现。

  我国可行性研究需要创新的主要内容展望

  上述分析表明,虽然投资体制改革为在投资建设领域真正发挥可行性论证的作用提供了重要契机,但仍然存在很多制度性障碍使得公共利益难以得到有效保障,需要多方面的长期努力。从项目评价方法论的角度,则需要在研究借鉴国外经验的基础上,扎根于我国本土,开展创新研究。具体需要做好以下工作。

  1.可行性研究思路和理念创新研究。新的投资体制强调“谁投资,谁决策,谁承担风险”。随着审批制度改革及风险责任追踪约束机制的建立和完善,以应付上级审批为最高目的的“可批性研究”将失去其存在的制度土壤,“力求可批性、戏说可行性”的时代即将成为历史,真正意义上的“可行性研究”时代已经来临,从而要求工程咨询单位必须从实际出发,独立、客观、公正地开展可行性研究工作,克服主观片面性和“长官意志”的干扰,以避免人为因素的影响,以维护可行性研究的严肃性和科学性,避免部分地方行政长官把可行性研究作为争项目、争投资的手段。

  2.可行性研究内容及实现路径研究。在“为求可批性、戏说可行性”的情况下,可行性研究报告只重视“规范文本”的格式要求。对于一个从来没有做过可行性研究的人,只要有一个好的“范本”做参考,很快就能杜撰一个合乎格式要求的可行性研究报告。随着投资体制改革的深入,客观上需要可行性研究从重视形式转变为重视内容,从而需要研究如何根据不同类型项目的具体特点,有针对性地确定可行性研究内容,力争使可行性研究能够解决实际问题,能够真正成为项目实施阶段的行动方案,并研究确保可行性研究的内容及建议付诸实施的保障机制。

  3.重视可行性研究报告编写框架研究。过去的许多可行性研究报告,往往只是一些大量的、繁琐的、多半是无用资料的堆砌,像“流水账”一样,各部分之间缺乏内在的、统一的逻辑推理分析,对报告的最终研究结论支撑力度不大。真正的可行性研究应强调投入产出之间、项目直接目标与宏观目标之间、目标体系与评价指标之间、外部假设与配套条件之间的逻辑关系分析,通过系统分析最终得出项目是否可行的结论。应研究如何设计各类项目可行性研究报告编写的框架,坚持对项目研究结论没有支撑作用的资料不必赘述。

  4.方案比选和优化分析方法研究。投资项目可行性研究的过程,就是通过不断进行各种局部方案和整体方案的比选、淘汰不可行方案、最终选择确定最优方案的过程。因此,没有多方案的比较和优化,就没有真正的可行性研究。可行性研究报告的各个部分都要对相应的局部方案进行比选和技术经济论证,并重视项目总体方案的比选和优化,为投资者决策提供比选依据。应研究如何采用科学可靠的方法进行方案比选和优化工作,以提高方案比选工作的科学性和准确性,避免不必要的工作反复,从而节省项目投资和运营成本。

  5.加强投资估算准确性评价方法研究。投资估算结论是进行投资决策及投资管理的重要依据,也是融资方案策划评估、投资规模及结构合理性分析的重要基础。在投资建设领域由于受到急于求成的思想影响,一些项目前期工作粗糙,加之行政领导匆忙决策,影响项目实施效果。投资估算所依据的定额标准往往不能反映实际情况,投资估算精度不高,直接影响科学决策。应研究如何彻底改变我国传统的根据标准定额及国家规定的估算指标进行投资估算的做法,建立基于市场实际需要的投资估算、管理及跟踪评价理论方法及制度框架体系。

  6.研究融资方案策划及分析评价方法体系。特别是对于公益性及基础设施项目,不分项目性质及行业特点,简单套用经营性企业资产负债比例的方法,按照国家规定的资本金制度,确定所谓项目资本金比例及银行贷款方案,而不考虑融资方案的财务可持续性。为适应融资主体多元化、融资渠道多样化,融资方式复杂化的需要,可行性研究必须重视融资方案的分析论证,应研究如何根据项目特点进行融资方案策划,进行资金结构、融资成本及风险分析以及融资方案的比选和择优,以便为投资项目寻求融资渠道合理、融资成本较低、融资风险较小的融资方案。对于政府投资的项目,要分析论证政府介入的必要性,介入的途径和方式,是否还有更好的替代方案等等。

  7.研究风险分析及风险管理的方法及保障机制。与“可行性”相对应的概念,就是“不可行”,“不可行”就意味着有风险。因此,从这种意义上讲,可行性研究就是通过不断地识别项目可能存在的各种风险因素,寻找能够规避各种风险的项目方案,从而确保项目具有可行性的过程。不重视风险分析,就是不重视项目“真正的”可行性分析。风险分析应贯穿于可行性研究的各个环节和整个过程。应研究如何通过可行性研究来预测、预报和预警项目存在的潜在风险因素和风险程度及其危害,提出规避各种风险的对策措施,对建立和健全风险决策机制,为项目全过程风险管理奠定基础。

  8.研究项目评价工作如何适应政府职能转变的新要求。随着政府职能的转变,政府作为社会公共事务的管理者在履行公共管理职能时,对项目的审批,核准和备案的内容,与项目业主、投资者、贷款银行对项目关注的重点将会明显不同,从而对项目评价提出了新的要求。如对政府核准的企业投资项目,要重点论述与项目的外部性、公共性有关的问题,诸如建设用地和相关规划、资源和能源消耗、生态环境、社会效果等等,强调进行各种符合性审查。过去那种无论何种类型的项目都强调要照搬同一个模式进行可行性研究的做法已经成为历史。对于报送政府部门审查的各种项目前期论证文件,必须研究如何适应这种转变要求。

  9.研究如何从企业理财的角度进行企业投资项目财务分析。落实企业投资决策自主权是发展市场经济的必然要求。这就要求企业在编制可行性研究报告时,不是在应付政府部门的行政审批,而是切切实实地在为自身发展而精心论证项目的可行性。企业投资的目的就是要追求企业价值和股东财富最大化,因此必须从企业理财的角度对自身投资的项目进行科学论证。这就要求必须改变过去将“项目”与“企业”相互分割的做法,财务分析的重点应转向为企业理财服务,研究如何设计理想的投资模式和融资方案,实现企业理财目标。

  10.研究如何发挥社会评价在政府审查项目中的作用。贯彻落实科学发展观,必须强调以人为本,强调项目建设应为构建和谐社会服务,强调维护公共利益。这就要求必须重视社会评价工作,从项目可能产生的社会影响、社会效果和社会可接受性等方面,判断项目的社会可行性,提出协调项目与当地的各种社会关系、规避社会风险、促进项目顺利实施的对策建议,强调重视公众参与、利益相关者分析、社会公平、机构能力建设等问题。

  11.研究如何评价和处理经济外部性问题。政府投资管理部门为了履行公共管理职能,在项目审查中必须关注涉及经济外部性等重大问题,这就要求必须适应现代社会追求多元利益主体社会福利最大化的要求,分析各类社会成员的经济利益和风险损失,研究如何利用费用效果分析或经济费用效益流量分析等方法,对项目投资的外部进行恰当的分析评价,研究投资项目的外部性内部化的方法途径及公众利益最大化保障机制。这就要求必须对传统的所谓国民经济评价方法进行必要调整,以便更好地为政府公共管理及审查项目服务。

  12.研究项目投资的可持续目标及其实现路径。可持续发展是21世纪世界各国普遍关注的重要议题。我国人口众多,资源短缺,生态脆弱,在发展过程中要倍加尊重自然规律,充分考虑资源和生态环境的承载能力,不断加强生态建设和环境保护,合理开发和节约使用各种自然资源,努力建设低投入、少排污、可循环的节约型社会,促进人与自然的和谐,实现可持续发展。这就要求在项目论证中要高度重视生态环境准入、节约资源能源、发展低炭经济,研究如何评价投资项目的可持续目标以及如何实现这些可持续目标。

  13.研究如何从公共理财的角度加强政府投资项目的可行性论证工作。政府投资项目客观上属于公共投资项目,无论资金来源方式如何,最终都会转嫁到由社会公众承担这些公共支出费用,因此必须从公共理财的角度研究如何有效利用公共资金,追求公共利益最大化。在投资方案的策划分析中,还应关注政府应扮演什么角色,什么职能应该交由市场去完成。对于公益性项目,还应研究代建制及政府采购招标方案的有效实施等一系列在过去的可行性研究报告中从来没有涉及的问题。

  14.探索可行性研究如何与企业战略、管理咨询等其他专业咨询相互融合和渗透等问题。随着投资体制改革的深化,我国将更加强调落实企业投资自主权,并将极大地激发企业的理财意识、战略发展意识和资本运作意识。企业投资项目重视将企业战略管理、企业诊断,管理咨询与项目可行性研究结合起来,极大地丰富了可行性研究的内涵,拓宽了可行性研究的视野范围,同时也要求研究这些专业咨询论证如何进行融合等问题。

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