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能源业“国进民退”须尽快改变

2009年10月31日 12:18 来源: 经济观察报 【字体:

  国务院国资委于2006年底出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》。根据国资委的部署,国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力,包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。指导意见没有详细解释为什么在这些行业国有经济必须保持绝对控制力和如何理解绝对控制力。如果简单地理解,那么,只要国有经济的比例高于50%即为绝对控股。对于资本密集型的能源行业,在目前国有资本占90%以上的情况下,民营参与空间依然很大。事实上,国资委也表示国家保持绝对控制力并不排斥外资和民营企业进入这些领域。

  更早些时候,政府在2005年底出台的“非公经济36条”,鼓励与支持“非公经济”进入重要行业,包括能源行业,有人认为这与国资委的国有经济绝对控制相矛盾。这个理解不对,能源行业的发电和煤炭早就对外资和民营开放了。

  政府的能源行业政策对民营和外资一直是开放的和鼓励的,然而,能源行业国进民退是一个不争的事实。代表民营企业的声音认为,即使有政府的鼓励政策,民营经济在能源行业的进入也会遭遇“玻璃门”现象;意指政府的鼓励性政策就像被挡在玻璃门背后一样,看得见却享受不到。“玻璃门”现象有其历史原因,这其中既包括国家相关部门设置的准入门槛,也包括能源国有垄断企业的排他性,更包括现行经济体制下政府机构对国企的依赖心理。近年来能源行业发展快速,民营在能源行业的份额却快速缩小,许多以前在能源领域的外资和民营企业被国企挤出。

  这说明政府对民企和外资有政策鼓励还不够,目前能源国进民退的趋势要想得到抑制,对民营的鼓励和支持必须更有力,尤其是能源改革必须加速。

  改革是吸引民营企业和外资投资的必要条件,而民营和外资的参与可以优化投资结构。民营和外资首先可以作为新的资本来源,其次由于商业化经营管理可以提高运营效率。合理控制能源投资需要解决民营企业和外资的参与。简单说某个国企不如民营有效率不完全对,但是,整体而言,如何将国企做得像民企有效率却不容易。在目前国企一家独大的情况下,如何鼓励民营企业和外资的参与,是一个改革的大难题。

  以电力为例,为什么在这一轮大电力投资中,电力装机在五年内翻倍,而民营和外企基本上不参与,甚至变现退出?这值得我们反思。通过反思,或许可以找出解决问题的办法。这个问题必须有效地尽快得到解决,因为它关系到能源行业的可持续性。政府可以通过有意限制国有能源投资,以及为民营提供更大的经营空间,来鼓励民营和外企进入;实行国营民营联合经营;还可以通过上市、出售给民营或外企等办法使国有能源资产私有化。比如说,正在进行的山西煤炭资源重组,是否可以设想整合、组建民营大煤矿。

  能源企业的政企分开是吸引民营和外资进入能源行业的必要条件。民营和外资进入对于能源行业的可持续有重要意义。除了优化产权结构,在行业内部形成多元产权主体竞争的格局,还可以提高企业的生产效率和竞争能力。目前由政府定价的能源价格机制,实质上要求民营、外资和国企一样承担政府的社会职能,是不合理的。民营和外资的社会责任和承担政府社会职能不是一回事。做一个守法、关注环境和贫困的企业就是一个具有社会责任心的企业,要求他们承担政府对能源的社会补贴,会带来经营的不确定性,有时甚至是企业生死存亡的问题。能源价格的不确定性是阻碍民营和外资进入能源行业的一个重要因素。

  厦门大学中国能源经济研究中心的一项研究说明,打破能源国有垄断,关键是能源价格改革。就能源行业来说,打破垄断的必要条件是产权多元化,如果政府定价,产权多元化就很困难。在目前国企一家独大和价格由政府控制的情况下,投资放开甚至鼓励,不足以吸引外资和民营进入。例如,电力发电已经对外资和民营开放了二十多年,不但没有看见外资和民营大量进入,而且看到外资变现退出。原因之一在于,当能源价格持续上涨时,政府定价不能为能源行业提供一个相对确定的商业运行环境,能源调价滞后的牺牲者必然是民企和外资。只要政府愿意,国企可以亏损,资金链也不会断。鼓励外资和民营进入能源行业的关键恰恰就是政企分开,避免能源企业承担政府的社会职能,还有透明的市场定价机制。事实上,合理的能源价格机制设计,可以最大限度地降低能源垄断企业左右市场价格的力量。

  政企分开意味着能源企业不能再为政府承担补贴。那么,“保本微利”原则的合理确定,对于保证能源供应可持续发展具有重要意义。根据国内能源改革的成果和国际上转型经济国家的相关改革经验,必须尽快制定公开、透明的政府管制规则,规定能源服务的质量、可靠性和效率,从而制定“保本微利”的价格。“保本微利”的原则应当对国企和民营一视同仁。

  面对能源稀缺和环境问题,也就是中国经济发展和能源行业的可持续问题,政府应在短期的能源可控性和长期的能源可持续之间寻找平衡。国进民退的趋势应该得到抑制。为了今后能源行业有一个良好、有效率的运行环境,现在就应当给民营更好的理解,更大的空间,和更多的扶持。

  (作者系厦门大学中国能源经济研究中心、长江学者特聘教授)

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