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中国外汇管理体制改革回顾与展望

2009年12月09日 15:23 来源: 《当代金融家》 【字体:

  新中国成立60年来,中国经济和金融形势发生了翻天覆地的变化。与此相适应,中国外汇体制从计划经济体制下的统收统支逐步走向市场经济体制下的市场调节占主导的历史新阶段。

  在此过程中,我国的外汇市场从无到有,从小到大,2008年全年交易额已超过3万亿美元,外汇储备则从新中国成立之初的1.57亿美元猛增到2009年9月的22726亿美元,增长了14475倍。随着我国与世界经济接轨,社会发展与经济体制改革的内在要求不断提升,要求外汇管理体制进一步加快改革,以适应社会与经济发展的需要。

  外汇管理体制改革的路径

  总的来说,中国外汇体制改革的过程可分为四个阶段,计划经济体制下统收统支、高度集中的外汇管理阶段(19531978);改革开放后经济转型时期的外汇管理阶段(19791993);社会主义市场经济体制初步建立时期的外汇管理阶段(19942001);社会主义市场经济调节机制进一步完善时期的外汇管理阶段(2002年以来)。

  (一)计划经济体制下统收统支、高度集中的外汇管理阶段。

  从新中国成立到改革开放之前,我国与所有发展中的社会主义国家一样,面临“双缺口”的资金困境,即储蓄缺口和外汇缺口大。由于经济建设资金严重匮乏,生产力相对落后,商品出口能力较弱,加之资本主义国家对我国的经济封锁,造成我国外汇资金缺口很大,在组织进口物资及参与国际交往等方面都显得支付力量不足,对外投资更是无从谈起。

  在这种背景下,为保证有限外汇资金的重点使用,我国实行高度集中的计划经济外汇管理体制,对外汇的收支进行集中管理、统一经营。国务院授权中国人民银行行使外汇管理职责,中国银行是国家唯一的外贸外汇专业银行。简言之,企业所有的外汇收入,都必须卖给国家,需要使用外汇时,再由国家统一分配。同时,限制对外借款和外商来华直接投资。所以,在一段时间内,我国既无外债也无内债。国家每年制订外汇收支计划,“以收定支,以出定进”,以指令性计划和行政手段维护外汇收支平衡,并且实行固定汇率制,严格盯住汇率安排。

  (二)改革开放后经济转型时期的外汇管理阶段。

  从1978年改革开放到1993年,对于中国的社会与经济发展来说是一个非常重要的阶段。为配合改革开放,作为市场经济体制改革的有机组成部分,我国逐步在外汇分配领域引入市场机制,实行计划分配与市场调节并存的双轨制原则,在保留原有的计划收支制度的基础上,引入市场分配机制。

  为统一管理外汇,做好外汇收支的计划管理和检查监督,1979年3月,国务院批转中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》,决定成立国家外汇管理总局。在汇率上,国家实行官方汇率和外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度,为调剂汇率逐步发挥作用提供了基础条件。1981年1月1日,我国贸易内部结算价为1美元兑2.80元人民币,而官方牌价为1美元兑1.53元人民币。实际上,按照当时的官方牌价很难买到美元,造成了“有价无市”的局面。此后,随着美元的不断升值,官方汇率不断贬值,直到1984年12月,官方牌价才逐渐追平了贸易内部结算价。1985年1月1日,贸易内部结算价被取消。

  同时,为鼓励企业出口创汇,国家实行外汇留成制度,即外汇由国家集中管理、统一平衡,同时留给创汇企业一定比例的外汇,以解决进口物资所需的资金。在此基础上,国家开始建立有形的外汇调剂市场。如果企业留成的外汇有多余,可通过这个市场卖给需要用汇的企业。至此,市场机制开始被引入外汇分配领域。

  1985年11月,深圳经济特区成立了境内第一家外汇调剂中心。至1993年底,全国陆续共成立了121个外汇调剂中心,其中18个为公开调剂市场。当时,全国进出口收付汇中的80%已采用外汇调剂市场价格结算。可见,外汇调剂市场已在外汇供求中发挥重要作用,反映出当时中国外汇制度的改革及时地适应了经济改革开放的需要。

  为适应我国经济对外开放对金融服务的需要,国家及时地放松了银行外汇业务的准入,允许办理外汇结算业务的银行从原来中国银行一家扩大到工行、农行等其他商业银行。在引进外资方面,国家制定并且执行鼓励利用外资政策,放宽对外资使用的限制,鼓励外资进入中国,对进入中国的外资企业根据有关政策分别实行免税、低税、退税等一系列优惠政策。同时,允许境内居民个人持有外汇,允许其在银行开立外汇储蓄账户,并且发行了外汇兑换券。在资本管制方面,对资本对外输出给予限制。

  总体而言,为克服长期存在的外汇短缺问题,这一时期国家制定的整体策略包括四个方面。

  第一,在进出口方面实行“奖出限入”政策,制定一系列奖励出口的政策,比如企业出口创汇1美元,政府给予奖励1分钱人民币的政策。另外,对出口采取补贴、外汇留成和退税政策等;同时对进口用汇实行一定的限制,确保外汇用于国家重点扶持的行业和项目。

  第二,在资本项下实行“宽进严出”政策。积极利用外资,通过举借外债、引进外商直接投资来弥补境内外汇不足的缺口,对外直接投资则限制较严。

  第三,在外汇收支方面实行“增收节支”政策。

  第四,在产业政策方面实行“填平补齐”政策,鼓励国内企业通过消化吸收国外先进技术,生产相应的机器设备以替代进口,从而减少外汇支出。

  (三)社会主义市场经济体制初步建立时期的外汇管理阶段。

  1993年11月,中国共产党第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《决定》中明确要求:“改革外汇管理体制,建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场,逐步使人民币成为可兑换货币。”

  按照这个要求,中国人民银行于1994年进行了一系列外汇管理体制改革。取消外汇上缴和留成,实行银行结售汇制度;汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率;建立全国统一规范的银行间外汇市场;放宽人民币经常项目的限制,为实行人民币经常项目有条件可兑换创造条件;继续重申禁止境内外币计价、结算和流通,停止发行外汇兑换券并逐步退出流通。1996年,我国宣布接受国际货币基金组织第八条款的规定,实现人民币在经常项目下的可兑换。这一系列的改革使中国的外汇管理体制进入了一个新的历史阶段。

  1997年亚洲金融危机后,亚洲国家的货币竞相贬值,金融形势动荡。如果当时人民币也采取竞争性贬值的方式,会对亚洲的经济造成很大的冲击。因此,党中央、国务院综合考虑当时的国际、国内形势,作出人民币不贬值的决定,从而稳定了亚洲国家的信心,提升了中国的国际形象,提高了人民币的国际地位。随后,中国采取一系列稳定汇率的金融措施,人民币的汇率一直稳定在1美元兑8.3元人民币的水平上,直到2005年,我国汇率一直浮动不大。

  (四)社会主义市场经济调节机制进一步完善时期的外汇管理阶段。

  2001年我国加入世贸组织之后,贸易顺差急剧扩大,外资大量流入,国际收支大额顺差,国际收支不平衡的矛盾日益突出。特别是2002年之后,我国外汇储备大幅增加,对央行发行货币造成较大压力。另一方面,我国经济发展状况良好,经济实力增强,国际影响扩大。国内进一步改革外汇管理体制的条件日趋成熟。为适应社会主义市场改革发展的需要,中央决定再次进行外汇体制改革。

  2005年7月21日晚,我国再次宣布进行人民币汇率形成机制改革,从单一盯住美元改为实行以市场供求为基础,参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度;货币兑换起始水平从8.2765元人民币/美元调整为8.11元人民币/美元。同时,实施一系列配套外汇管理政策,包括提高经常项目外汇账户限额;提高个人因私购汇指导性限额和简化手续凭证;扩大银行为客户办理远期结售汇业务和开办人民币与外币掉期交易;调整银行挂牌汇率管理;并加强外汇政策的宣传和培训;等等。这些举措为改革开放后新时期的企业、银行逐步适应市场汇率波动的变化创造了条件。

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