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青海财政的两个版本

2010年01月31日 08:25 来源: 经济观察报 【字体:

  地方财政赤字一直是个隐晦的事实。尽管每年提交给地方省、市人大会议的预算报告无不尽善尽美,但许多地方财政官员都清楚报告出炉前做过多少精心的“技术性处理”。

  在最近召开的青海省2010年人大会议上,代表们照例收到了一份收支平衡的年度预算报告。这和年初在全国财政系统会议上记者曾得知的信息明显不同。

  “我们今年是赤字预算。没办法,支出太多,财力缺口大,实在无法平衡。”一位青海省财政厅官员当时无奈地说。

  而在1月29日,律师马福祥看到的却是另一个版本。“我们收到的肯定是平衡的预算草案,有赤字我们也不会通过啊!”他是一位知名的青海省人大代表。

  地方财政赤字预算有悖现行 《预算法》。中国《预算法》第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

  知情人士透露,青海并不是今年地方唯一一个出现 “赤字预算”的省份,还有其他经济不发达区域的省份也存在同样的问题,只不过还没有显性化。

  “地方政府在账面上平衡一直没有改变,但事实上的赤字却一直存在,地方政府背负的债务就是赤字。”中国社科院财贸所财政研究室副主任杨志勇说,“如果考虑地方政府债务,那么全国多数地方政府都在赤字运行。”

  “技术性处理”

  地处西部的青海省自身财力一直不足。即便经历了前几年的高速增长,地方本级收入 (即根据现行财政体制划归地方财政的收入)也不过100亿元。在这轮经济刺激政策中,原本基础较弱的青海省自然希望增加投入,在一些工业项目和基础设施建设上缩短与其他地区的差距。

  从去年年中,省里的财政官员们就开始编制2010年的预算,最后他们得出的预算是收入103亿左右,而支出则需要110亿左右。“这些支出是我们根据今年一般支出和各种建设项目为基础做的。”财政厅预算处官员说。

  为了让省级人大通过,这份预算进行了技术性的处理。官员们以收入为基,做了一份收支平衡的预算,但还有几个亿的支出在财政部门看来是肯定会发生的。

  在预算可能出现赤字的情况下,“地方只能报送缩小的预算给人大”,杨志勇深知此中奥妙。在杨志勇看来,青海现象其实是地方针对《预算法》所做的技术性处理。地方政府也很无奈。

  不过,青海财政厅预算处的官员也强调说,“我们反复计算就是无法平衡,都是必要支出。到年底我们还是会平的,因为年度执行中,通过加强征管或一些拨款收入,这些赤字是可以填补上的。”

  事实上,在财政收入好的时候,这种情况几乎不会发生,可一旦经济不景气,地方财政收入受影响,政府支出可能会因为经济原因反而扩大。在地方省份,如青海这样尤其财力比较弱的地方省份必定会出现赤字。

  其后果是,地方财政在年度中就需要不断对年初已获人大通过的预算进行追加、修补,这对于预算的严肃性是一大挑战。

  隐性风险加大

  在杨志勇看来,首先必须承认地方财政赤字的现实,认可地方财政赤字存在的必要性,认可地方自主发债的必要性。在现实中,不承认地方债务是赤字,表面上看这符合《预算法》禁止地方列赤字的规定,但实际运行时并不利于地方政府债务信息的准确披露,不利于各界对地方政府债务风险的有效监督。

  去年,各级地方政府为了提振经济,利用地方融资平台大量举债,许多地方投融资平台的债务融资 (包括银行贷款和发行各类企业债券)都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关,形成了财政隐性担保以及相应的连带风险。

  但是,这些地方债务没有在年度预算中体现,而是形成了隐性债务。各界对这一隐性债务规模有着各种版本的预测。

  全国人大财经委副主任尹中卿在接受本报记者采访时表示,“2009年我们新增贷款9.6万亿,仅地方融资平台就占了5万亿的规模。”他还透露,整个2009年各地投融资平台纷纷兴起,从2009年的数据看,全国有登记的投融资平台就达3000多个。如果连那些没有被中央统计到的投融资平台一起算上,有8000多个。这对于今后的国家财政来说,是一个较大风险。

  “前几年,中央花了这么大的精力解决地方债务风险,把地方县市一级的债务减少到6万亿,现在2009年一年,我们地方就新增了5万亿的债务。”尹中卿说。

  旧债还没摸清,又添新债,中央对地方债务尤为重视,督促审计署和财政部今年拿出一个有说服力的地方债务规模数据。

  在尹中卿看来,地方债务的出现,也有中央法规方面自己的原因。“我们的《预算法》,现在不允许地方赤字。那你中央不允许赤字,地方就搞债务啊,拿土地抵押,甚至拿综合收费项目预算来贷款,这些形式,不管是隐性还是透明,都是债务,都是风险。”

  学者们把这种隐性债务的浮出水面寄托于《预算法》的修订,希望《预算法》修订后,允许地方举债,并有一定赤字。

  据悉,《预算法》修订在去年取得了一些重要进展,但地方财政官员反映,就目前征求意见内容看,并没有允许地方预算列赤字一条,也没有允许发债一项,只是针对发达省市举债有了一定的松动。

  地方与中央思路偏差

  杨志勇认为,在分税制财政体制下,地方财政出现赤字是一种正常的行为。目前中央与地方的事权与财权的划分无疑会导致地方举债发展。地方的公共服务职能越来越多,相应的税收一直向中央集中,事权和财权出现了不匹配,这是近年地方政府不断游说中央进行财税体制改革的根本原因。

  为了解决地方事权与财力矛盾,2009年中央政府代发2000亿地方债,为地方充实资金。但这2000亿作为中央赤字体现,地方做收入处理。中央政府在法律允许范围内采取了一个迂回的办法。而据本报获悉,2010年,中央政府仍将代发2000亿地方债,发行形式与去年相同。

  很多学者认为,财权与事权的矛盾不解决,地方债务或赤字的问题就无法根除。

  但随着这一轮财税体制改革思路的不断清晰,财权与事权匹配已不是目标,“目前的目标已改成财力与事权匹配,即将财权集中到中央,中央通过转移支付增加地方财力,使不同发展水平的地区享受到均等化的公共服务。”财政部一位官员说。

  显然,地方政府的期望和中央政府的思路出现了偏差,在转移支付制度还没有完善的情况下,地方更愿意通过各种技术处理,绕过法律去举债,哪怕是在财政赤字下运行。

  “最终解决这一矛盾,不只需要财税体制改革,可能还需行政体制改革。比如省直管县 (省级财政直接管理县(市)财政的财政管理方式),县级政府财力保障机制 (中央财政根据地方县级基本财力保障情况实施的奖补机制)等等都需要行政改革去推动。”杨志勇说。

  (本报记者张向东对本文亦有贡献)

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