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地方融资平台:作用辩证看 风险早防范

2010年06月04日 04:32 来源: 上海证券报 【字体:

  作者系经济学博士

  尽管地方融资短期债务风险并不大,但防范中长期的潜在风险还需要未雨绸缪。我们需从三方面定调地方融资平台管理:充分肯定地方融资平台的作用、要治理地方融资平台但不搞一刀切、要从地方和银行两方面来规范和整顿地方融资。

  2009年以来,地方融资平台的债务风险,引起了社会各界的广泛关注与热议。毋庸置疑,虽然地方政府债务的短期风险并不大,但防范中长期的潜在风险还需要“未雨绸缪”。目前,国务院已正式将清理、整顿、规范地方融资平台纳入工作日程,可以预期,后续措施将陆续推出。依笔者之见,地方融资平台管理的定调可能有以下三种思路:

  第一,充分肯定地方融资平台的作用。尽管近期地方政府融资平台风险引起各方高度关注,但不应过分夸大,更要辩证看融资平台的作用。

  尽管目前地方融资平台出了不少问题,但我们需要从发展和稳定的角度来审视这个问题。因为,地方融资平台的大量涌现,使城市基础设施建设项目的运作更加市场化、专业化,同时也为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。例如,2010年经济增长还需投资唱主角,地方政府配套资金对投资增长至关重要,地方政府配套资金依然需要政府投融资平台的支持。从长期看,中国正处于工业化、城镇化加速发展时期,基本建设所需资金数额庞大,各级政府在推动城市建设、改善公共服务方面的作用依然显著。

  从政府体系的负债水平来看,据相关统计,2009年我国国债余额6.27万亿,地方融资平台负债7.38万亿,还有尚未消化的银行不良资产,目前政府负债总额约为15.25万亿,占当年GDP的45.48%。与此相比,日本、欧元区和美国的政府负债所占GDP比重则分别为229%、78.9%及87%。所以,从整体上看,目前我国政府的债务违约风险还很低,不应过度放大和过分高估相关风险。

  第二,治理不搞一刀切。地方政府融资平台的特殊性决定了对待这类问题只能疏,重在规范,而不能一刀切。从国际经验看,如果制度设计合理,地方政府债务是促进地方经济发展的有效途径。

  对此,做好分类是开展治理的重要前提。原先政府融资平台多集中于省级政府,2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向地市级、区县级甚至集镇、乡村下移。截至2009年底,全国各级政府融资平台达8000多家,其中县级平台占一半以上。

  从目前看,这些平台资产可以分为三类:第一类,完全没有经营性收入,如城市道路、公共文化和体育设施等;第二类,有部分经营性收入,但不能完全自负盈亏;第三类,有经营性收入可以自负盈亏,只有项目资本金靠财政来投入,如开发新区、城市供水供电等。

  根据上述不同类型的平台,应采取不同的治理模式,其中,在第一类项目中,特别是公益性平台,应主要拿财政资金来解决;针对第二类项目,部分需要依靠当地政府财力,部分则需要银行贷款介入;至于第三类项目,则可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息,应该完全市场化和商业化运作。

  改组或改造地方政府融资平台,并不能简单理解为“一关了之”。除沿袭以往通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外,还应在逐步弱化项目建设职能的同时,加强各平台的分工协作,以资产经营作为发展方向,以放大对地区经济持续发展的支持倍数。

  第三,要从地方和银行两方面来规范与整顿地方融资。首先,要加强对地方政府的融资约束。地方政府投融资平台运作不规范,主要表现为:总体负债水平较高、资本金不足或资本金不实、偿债责任主体不明确等方面。后续的落实方案,或将推动地方政府通过投融资平台所形成的隐性负债向及时公开披露合规的显性负债转变,如加强中央有关部门对地方债务的监控,建立并完善地方债务风险预警体系,建立各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制,建立地方政府融资额度和期限的授权制度等。

  其次,要加强信贷管控。2009年银行业金融机构新增本外币中长期贷款达到7.1万亿,其中地方融资平台成为全年投放的主力之一。但就目前上市银行披露的信息看,政府融资平台的资产质量较高,不良率很低(基本在0.1%以内)。但是,针对地方政府庞大的平台贷款,如何提早未雨绸缪也不为过。无论是监管层还是商业银行自身,均已开始重视和加强融资平台和项目贷款风险管控。商业银行应根据自身经营情况和特点,选择对接相应的地方融资平台, “有进有退,有保有压”,而非遍地开花。

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