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马红漫:不宜盲目夸大地方债风险

2010年06月04日 10:36 来源: 东方早报 【字体:

  据《中国经济时报》称,有报道显示,国内的地方债务在短短几个月内从4万亿元飙升到了7万亿元。银监会主席刘明康日前介绍说,至2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。占一般贷款余额的20.4%,全年新增贷款3.05万亿元,占全部新增一般贷款的34.5%。

  事实上,有关中国地方政府债务的规模始终是一个未知数。之所以无法精确测算,主要是因为严格意义上的地方政府债务是不合法的。按照《预算法》的相关规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。此外除非法律或中央政府特许,地方政府也不允许发行地方政府债券。正是既有法律封杀了地方政府债务融资行为,故而当下所有的所谓“地方债务”几乎全部都是以企业债的形式出现,也就是由政府背景的地方投资公司为借贷主体进行债务融资。这才是“地方政府融资平台”的含义所在。同样的,由于相关行为属于打法律的擦边球,所以鲜见有客观、准确的统计结论。

  与多数“风险论者”不同,笔者认为尽管地方政府债务规模庞大,但是却未必意味着风险同样庞大。风险论者认为既有债务规模已经占到全部新增贷款规模的60%,超过了国际公认的警戒线等。事实上,单纯从操作运行层面而言,基于理论上的分析并不符合实际状况。首要的一点,地方政府债务融资本身就不是严格意义上的市场行为,所以根本就不能够用规范的市场逻辑来分析判断:

  其一,鉴于国有商业银行体制与政府行为之间的长期历史渊源,地方债务即便无法按期归还,可以随时获得延期或展期,而不可能出现商业银行逼地方政府破产。

  其二,地方政府债务融资大多用于地方市政投资项目,以高速公路等基础设施建设为主。这些项目往往收益长期稳定,即使项目无法取得高额利润回报,却也不至于出现满盘皆输的情形,市场风险并不大。

  其三,中国在行政体制上属于中央集权制,地方政府只是名义上拥有部分财政分权。与美国严格的财政分权体制不同,中央政府在各级财政管理体制上拥有绝对的权威性。由此,即便地方政府出现债务危机,也不可能像美国加州一样去实施破产清算,中央财政必然要干预救助。如果把中央政府的信用因素考虑在内,实际上就使得地方政府债务危机根本不可能发生。

  事实上,地方政府债务融资问题在金融危机爆发后变得更加突出,其原因就在于地方债务的现实风险很小,由此导致地方政府的融资操作非常容易,而金融危机的爆发只是加大了融资规模的需求而已。

  在笔者看来,解决地方政府债务问题需要对冲机制。也就是在封杀既有违规债务行为的同时,必须全面开放法律框架内的地方政府融资权。这其中不仅包括一般的市政项目融资权,还包括以财政收入为偿债保障的融资权。前者用于市政项目投资,并以投资项目的盈利回报偿还债务,也就是目前地方政府融资的用途;而后者则用于弥补短期财政收入不足的社会福利用途,比如基层政府拖欠的教师工资、社会保障体系资金投入不足等,彻底突破经济社会发展的瓶颈问题。

  (作者系上海第一财经频道主持人、经济学博士)

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