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地方债的风险有多大?

2010年07月06日 05:16 来源: 中国经济时报 【字体:

  改革三十多年来,中国地方政权企业化、地方政府公司化倾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的所谓企业再度出现,不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰,更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。

  ■政府融资平台与地方政府债务(2)

  微观层面的风险

  关于地方债务的风险,我们应该分两类考虑。一类是微观层面的,如地方政府及其融资平台,一旦投资项目收益无法清偿债务,可能会产生拖欠,而向其贷款的债权人——包括银行信托或其他非金融机构乃至个人,便积累不良资产,可能诱发债务危机。

  其实,仅从微观角度看,地方债务的所谓风险并不足惧。首先,以宏观经济指标衡量,如公共债务占GDP的比重,亚洲国家或地区普遍超过50%,欧洲各国都超过100%。而我国中央和各级政府的所有债务之和与GDP相比,仍不足50%。在两位数的经济增速下,这一债务规模风险应该说不太大。同时,中国有相当高的储蓄率和高额的银行存款,即使政府进行债务发行,依靠国内资源即可完成融资,不必向海外投资者举借。况且,中国每年还有高额的经常项目账户盈余和外汇储备。

  其次,以全社会资产负债关系衡量,除了拥有总额达35万亿元2008年底的国有企业资产、还有80万亿元的国有金融企业资产之外,根据宪法和法律规定,政府代表国家,行使着为数甚巨的自然资源类产业的所有权。全国城市土地、矿产等自然资源所有权价值,保守估计有50万亿—100万亿元之巨。再加上每年占GDP30%以上的财政分配比例税收收入+非税财政收入+社会保障缴款+中央债务收入)至少达35%。上述资产和收入价值,成为国家货币发行的强大物质基础。这就是说,从“资产——负债”意义上的风险衡量,在目前中国政治体制和民商事社会中,微观主体——无论是各级地方政府还是其平台公司,也不存在支付危机和破产风险。

  再者,中国是一个政治上的单一制国家而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护,更来自上级政府的授权。无论是财政关系还是人事安排,在中国,某一个政府因债务过大而破产,并无法理基础。历史上,出现这种情况的出路,不外是对债权人绝大多数是国有银行的这些资产以挂账、剥离方式处置,对当事地方财政进行整顿、训诫,重申“下不为例”,用财政上解和拨款方式进行相应处理。最终,或由中央财政兜底规模不大时,或由中央银行再贷款规模大时,化解这一所谓的“危机”。实质上,这都是在地方政府“倒逼”下,中央政府被迫增发钞票,由全社会承担最终损失。

  可见,在这种单一制国体下,国有资源+国有资产+国有银行经济制度中,抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等等指标约束,简单地类比其他市场经济国家微观主体债务风险,是没有说服力的。

  宏观层面的风险

  真正需要决策者考虑的,是第二类宏观层面的风险,有如下五个方面:

  第一,中央政府的宏观调控政策备受干扰。在中长期内,地方债务问题将成为宏观调控部门不得不面对的变数。在土地财政推动下,中央政府宏观调控的意图被地方政府用各种手法予以抵消。那些以政府土地储备作为资本金注入的开发投资公司,依靠地价作为融资保障。很多城投公司获得了“土地估价”60%—80%的银行贷款。要得到更多的开发资金,至少在账面上,地价越高越好。

  一般情况下,地方融资平台的债务是以土地资产作为抵押的。这些债务清偿取决于土地价值升降和贷款时的土地估值。通常,金融机构以土地价值的70%作为抵押进行放贷。假定地方融资平台债务为6万亿元,那么,作为银行贷款抵押的土地价值达8.5万亿元假定土地估值准确,这一金额是过去五年2005年—2009年土地出让总价值的近3倍。由于很多基建项目在2010年—2011年无法产生效益,据渣打银行的一项测算,如果以 2009年的地方政府土地出让收入计算,偿还 6万亿元债务需要6年时间;以 2008年的土地销售收入来偿还,仅清偿本金就需要13年时间,加上利息,则需要更长时间。这就是说,在未来三个五年规划中,地方政府推动地价上升仍将是其必然的理性选择。

  第二,调整经济结构、转变发展方式的战略难以落实。2009年为应对国际金融危机和“保八”,国家制定了十大产业振兴规划,以期在强力拉动中国经济增长的同时优化产业结构,改变经济发展方式。而地方政府通过融资自行建设的规划范围之外的项目,常常是导致“两高一资”产业持续维持或死灰复燃的原因。事实上,地方投融资平台的资金,主要投资于大型工业项目、高速公路、城市轨道交通等。据全国人大财经委的调研,在全国贷款总额中,中长期贷款占70%以上。这些项目,有很多是在4万亿大盘子之外的。一方面,国家审计署曾有报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。另一方面,仍是审计署在6月份的报告,审计调查的18个省、16个市和36个县的新增债务中,用于中央扩内需新增投资项目的配套资金仅有8.92%。长期而言,我国调整产业结构、转变发展方式的主要障碍,正是来自地方政府为地区利益投资进行的各式各样的庇护。

  第三,使深化国有企业改革平添变数。国有企业改革是中国改革之初的中心环节。本次地方债务快速积累中有一个问题必须正视:即大量的政府融资平台背后,是各式各样的地方国有企业,依靠对坐落于本辖区但在法律上并未明确分割的国有土地、矿产等资源的调配,在政企不分的治理结构下,再度出现于中国尚待确立的市场经济生活中。有的地方融资平台,以行政首长、财政局长或者相当级别的官员为董事长、总经理。上世纪90年代中国改革明确以建立社会主义市场经济为目标后,通过完善治理结构和改制重组建立现代企业制度,通过“抓大放小”实现国有资本有所为有所不为战略,大型国有企业改革取得了长足进展。但国有资产监督管理方面还在探索之中。改革三十多年来,中国地方政权企业化、地方政府公司化倾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的所谓企业再度出现,不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰,更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。不少人居然还把它们称为城市管理体制创新、企业模式创新,真不知道三十多年前中国进行的经济体制改革所为何来。这再度说明,在一个长期缺乏市场经济传统经验的国度里,建立社会主义市场经济探索之路多么漫长、曲折。

  第四,公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立。在这一轮地方政府债务融资中,银行资金通过政府担保投入项目建设,地方负债规模呈10倍甚至20倍的增长。有大型商业银行人士坦承,地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。央行金融市场处曾有分析指出,从2012年开始,地方政府的偿债率将超过15%。

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