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时红秀:地方债的风险有多大

2010年07月06日 16:30 来源: 《中国经济时报》 【字体:

  改革三十多年来,中国地方政权企业化、地方政府公司化倾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的所谓企业再度出现,不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰,更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。

  微观层面的风险

  关于地方债务的风险,我们应该分两类考虑。一类是微观层面的,如地方政府及其融资平台,一旦投资项目收益无法清偿债务,可能会产生拖欠,而向其贷款的债权人——包括银行、信托或其他非金融机构乃至个人,便积累不良资产,可能诱发债务危机。

  其实,仅从微观角度看,地方债务的所谓风险并不足惧。首先,以宏观经济指标衡量,如公共债务占GDP的比重,亚洲国家或地区普遍超过50%,欧洲各国都超过100%。而我国中央和各级政府的所有债务之和与GDP相比,仍不足50%。在两位数的经济增速下,这一债务规模风险应该说不太大。同时,中国有相当高的储蓄率和高额的银行存款,即使政府进行债务发行,依靠国内资源即可完成融资,不必向海外投资者举借。况且,中国每年还有高额的经常项目账户盈余和外汇储备。

  其次,以全社会资产负债关系衡量,除了拥有总额达35万亿元2008年底的国有企业资产、还有80万亿元的国有金融企业资产之外,根据宪法和法律规定,政府代表国家,行使着为数甚巨的自然资源类产业的所有权。全国城市土地、矿产等自然资源所有权价值,保守估计有50万亿—100万亿元之巨。再加上每年占GDP30%以上的财政分配比例税收收入+非税财政收入+社会保障缴款+中央债务收入)至少达35%。上述资产和收入价值,成为国家货币发行的强大物质基础。这就是说,从“资产——负债”意义上的风险衡量,在目前中国政治体制和民商事社会中,微观主体——无论是各级地方政府还是其平台公司,也不存在支付危机和破产风险。

  再者,中国是一个政治上的单一制国家而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护,更来自上级政府的授权。无论是财政关系还是人事安排,在中国,某一个政府因债务过大而破产,并无法理基础。历史上,出现这种情况的出路,不外是对债权人绝大多数是国有银行的这些资产以挂账、剥离方式处置,对当事地方财政进行整顿、训诫,重申“下不为例”,用财政上解和拨款方式进行相应处理。最终,或由中央财政兜底规模不大时,或由中央银行再贷款规模大时,化解这一所谓的“危机”。实质上,这都是在地方政府“倒逼”下,中央政府被迫增发钞票,由全社会承担最终损失。

  可见,在这种单一制国体下,国有资源+国有资产+国有银行经济制度中,抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等等指标约束,简单地类比其他市场经济国家微观主体债务风险,是没有说服力的。

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