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从法律上破解房地产市场迷局

2010年07月16日 03:19 来源: 第一财经日报 【字体:

  调控政策频出,组合重拳连击,罕见重典治市,房地产价格却依然居高不下,普通百姓拥有一套自己住房的梦似乎越来越难圆。房地产市场发展何以如此畸形?如何走出此困局?我认为从法律视角看,主要应解决三方面问题:土地出资人错位、房地产市场化程度不足和保障性住房的无保障。

  土地出资人错位显现于土地财政,而土地财政肇始于1993年的税制改革,这次改革建构了中国特色的“财政联邦制”,在中央税与共享税的名义下,中央拿走了地方的诸多财权,地方财政源头枯竭,而整个社会市场化转型使得地方政府奋战在做事的第一线:困境国企重组、减员增效,职工下岗分流、破产安置,以及伴随着地方医疗、教育福利政策改革支出,使得地方政府疲于应付,没有额外财力安排诸如城市改造、地区发展、基础设施建设等其他事务。巨大的财政亏空使得地方政府从两处获得财政支持:一个是“跑‘部’‘钱’进”,从掌握大量财政资源的中央部委手中去争取若干有限资源;另一个是盘算如何变现名义国有而实际地方掌控的稀缺矿藏土地资源,尤其是能迅速变现的土地资源,这便是产生土地财政乱象的深层次原因。现在许多地方其财政收入的主要来源便是土地财政,如北京市土地整理储备中心的数据显示,2009年北京通过招拍挂方式成交的土地达247宗,成交金额达928亿元,居然占到北京市所有财政收入的45.9%。

  土地财政使得地方政府透过土地储备中心成为直接经营土地的大开发商,而2001年在各地成立的土地储备中心只不过是一个事业单位,其职责却是协助政府建立土地收购、储备、出让机制,根据城市土地规划、年度供地计划和市场需求,收购、储备土地,并将经过开发的储备土地投放市场,这使其事实上拥有制定土地规则权、行政审批权、公共土地的提供权、土地买卖权以及土地的经营权。城市国有的土地其出资人就这样悄无声息地变更为地方政府,而地方政府身兼监管者、出资者、所有人与经营者等多重身份,权力无限又缺金少银。

  房地产市场化程度不足是变形的土地出资人制度的一个逻辑结果。地方政府权力如此之大,房地产市场就成为一些地方官员能否取得政绩或进行寻租的名利场,成为某些房地产开发商的淘金池,地方利益集团不愿意也没有动力去建构一个市场化的房地产发展环境。中央政府当然看到了地方政府在房地产市场中的纵横捭阖,于是收权(宏观调控)就成了唯一选择,由于中央政府也没有或难以选择市场化的方法去整治房地产市场,因此,宏观调控就成为该市场量价齐涨齐跌的代名词,并往往在 “一收就死,一放就乱”的反复中无疾而终。

  在此种利益链条驱动下,谁去关注保障性住房的保障问题?现实中,一方面商品房价格的跳跃式增长催生了众多“房奴”,而另一方面经济适用房、“两限房”和“廉租房”的建设却远远滞后于城市化的发展和人口马太效应的聚集。

  下一步的政策选择只能是改革城市土地出资人制度,建立土地国资委,从根子上理顺房地分离关系,建构市场化的土地储备经营中心,政府对土地的干预应以保障普通人正常的住房需求为基础。建议实行“以土地收入换保障性住房”政策,即立法规定地方政府必须拿出出售土地所获土地出让金的50%以上,用来建设经济适用房、“两限房”和“廉租房”。

  具体而言,首先要让土地出让金进入公共预算视野,接受社会监督;其次必须硬性规定土地出让金用于保障性住房的比例,使公众轻松知晓并监督“政府卖出多少地,就要建多少房”;而保障性住房之外的商品房市场,则尽可以完全放开,实行彻底的市场化。通过此刚性政策,政府既可以从土地财政中获得高收益并进而在公用事业、基础设施、教育医疗等公共产品方面有更高投入,也可以更多承担保障性住房的建设,以达到土地财政与人民安居乐业的良性互动。

  (作者系中国政法大学教授)

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