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从经济发展视角看地方政府职能转变

2010年07月22日 07:01 来源: 人民日报 【字体:

  在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中,不仅企业而且地方政府都被赋予了更多的经济自主权,地方政府的财政收支能力明显增强。那么,地方政府在获得更多经济自主权后对地方经济发展的影响如何呢?有学者研究认为,我国自上而下的经济分权和地区之间的竞争为地方政府发展经济提供了“正确的激励”,不仅促进了经济快速发展,而且推动了经济市场化改革深入。同时,我国长期实行的以经济增长速度为核心指标的地方政府政绩考核评价办法进一步激励了地方政府“为增长而竞争”。但应当看到,经济分权的程度越大,地方政府基于竞争激励而干预经济的能力也就越强,于是就出现了地方政府利用被赋予的经济权力干预市场和经济活动的现象,这通常又会对经济发展乃至经济市场化进程起到抑制作用。

  由此可见,经济分权对于经济发展特别是对于非公有制经济发展所起的作用并不是单一的,而是具有显著的倒U形曲线特征。也就是说,在一定范围内的经济分权有利于改革深化和经济发展,特别是能够促进非公有制经济加快发展;然而,分权程度超过一定水平后,反而会对非公有制经济发展起到抑制作用。地方政府由于“为增长而竞争”的激励,有动力推动经济发展。地方政府经济自主权的增强,使其有能力通过财政支出进行基础设施等建设,同时从政策层面对非公有制经济发展给予肯定和鼓励,以改善发展环境,吸引生产要素,为经济发展创造良好条件。这无疑是有利于地方经济发展的。但这只是问题的一个方面。还必须注意到,在我国的现实条件下,政府是引导乃至主导经济发展的关键力量。地方政府对于当地经济发展具有巨大影响力,“为增长而竞争”的经济“锦标赛”会激励地方政府为了提高经济绩效而采取扭曲市场机制的行为,如被广为诟病的地方保护主义和重复建设以及对于不同经济部门的歧视性政策(如选择性税收优惠)等。因此,过度的经济分权反而可能会使地方政府拥有过大的权力来干预经济运行、扭曲市场机制,从而不利于地方经济特别是非公有制经济发展。这表明,经济分权激励下的政府支出结构和支出方向以及相应的政府行为,对于经济发展特别是非公有制经济发展影响重大;地方政府对经济发展所起的作用具有复杂性,在各种相关机制的综合作用下表现出倒U形曲线特征。

  研究显示,目前我国大多数地区的财政(支出)分权水平已超过倒U形曲线所对应的最优值。这意味着单就经济分权本身而言,它对经济发展特别是非公有制经济发展的积极作用正在衰减,有的甚至会有负面作用。当然,这并非意味着非公有制经济发展就会因此停滞。有关研究表明,近年来我国各地区非公有制经济的比重总体上都在不断上升,但其推动力量主要来自要素投入,特别是资本投入。

  总之,经济分权带来的竞争激励在很大程度上决定了包括财政支出在内的政府行为,目前地方政府直接干预经济的副作用开始显现。因此,在新阶段的深化改革和制度建设中,应当着重转变地方政府的职能定位,规范地方政府行为,减少地方政府对经济的不当干预,促使其由生产型政府向服务型政府转变,真正为完善社会主义市场经济体制提供良好的环境和平台。

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