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大规模征地行为当止矣

2010年08月28日 08:21 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  对于农民而言,宅基地与农地是世代生活的保障

  据报道,山东诸城在全国率先大规模撤销全部行政村,小村庄合并成大的农村社区,山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都也部分推行了“撤村改社区”。这种现象近年来在全国其他一些地方也存在。这种“被城市化”如果处理得当,那么农民将会较好地融入城市生活;但是,如果处理不够稳妥、对相关农民的保障不到位,那么,不仅可能损害到农民的财产权,还可能制造大量潜在的“三无”(无土地、无工作、无社保)农民,这尤其需要警惕。

  在这些农民“被城市化”表象的背后,是地方政府巨大的“土地财政”冲动。这种以新农村建设名义进行的“并村改区“运动,其推动力是基层政府归并和缩减农村住宅建设用地,以获取城镇建设用地指标、增加地方财政收入,间或有基层、村领导及开发商的个人牟利冲动。而他们所依据的就是国土资源部出台的”城乡建设用地挂钩制度“。2004年,国务院28号文提出了“城乡建设用地增减挂钩指标置换”的方案,地方政府新增城镇建设用地不得超过农村退出的宅基用地面积,如果农村不能退出宅基地,城镇就不能新增建设用地,非农产业(包括房地产)发展就会受土地制约,地方政府也就无法通过土地征用和土地出让的价格差额增加地方财政收入。

  在此后的2008年召开的十七届三中全会上,中央要求推进农村土地的集中和规模流转,本意是鼓励农地的流转,有利于农业的发展。但一些基层政府多利用集中和流转概念“并村改区”,把宅基地置换为可进入市场交易的建设用地,把倒腾出来的土地用于商品房开发或者用于工业开发。

  这种地方政府强制驱动的征地行为所造成的危害极大,首先是对农村社会秩序的冲击,并埋下诸多隐患。因为一旦乡村城镇化后,农民生活就会陷入商品化的世界,比如煤气、暖气、水、治安等收费以及因无法喂养家畜等而必须购买食物,这会大幅提高农民日常生活成本并得以固化,显然与农民不稳定的收入存在冲突,提高了他们的生存压力。传统的乡村秩序是以血缘与地缘关系维持并受乡俗伦理约束,如若大规模迁移造成乡村传统秩序淡化,在收入不稳定的巨大生活压力下,可能会在这些地方造成一些社会问题。此外,大部分农民仍在务农,高层楼房导致农具无处搁放且与农地距离遥远,增加了农民务农成本与麻烦;而由于大部分农民在过去几年都实现了住宅翻新,拆迁的做法也是一种极大的浪费。

  更严重的问题是,这种大规模征地行为是建立在损害当地农民权益的基础之上的。根据我国《宪法》的规定,农村土地属于集体所有,农村宅基集体所有、家庭使用。宅基地与房产是农民财产的两个不同部分,拥有宅基地可以自由建房,一旦搬入楼房,农民就只有房产而失去土地。因此,“并村改区”实际上是当地农民以具有独立产权的宅基地换取没有产权的住宅。尽管有所补偿,但是,这些补偿对于宅基地价值而言微不足道,一般只是拆迁住房的按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换,宅基地的价值得不到合理体现,其转化为建设用地后的增值收益被地方政府和开发商获取。

  根据中国法律规定,农村土地除法律规定外属集体所有而非农民私有,于是一些基层政府利用权力,在城市化的过程中,垄断了包括农村土地在内的征用和转让。但是,对于农民而言,宅基地与农地是世代生活的保障,一旦失去而陷入商品世界的漩涡,如果城市不能及时合理地提供稳定的就业与有效的社会保障,这些农民的生计将存在很大的不确定性,于国于民,这种大规模征地行为当止矣。

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