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土地制度改革亟待顶层设计

2011年01月11日 08:11 来源: 东方早报 【字体:

  “制度导向偏差”导致强拆

  占补平衡的增减挂钩违反了基本经济规律,无视土地级差地租的存在,这样地方政府当然有动力在城郊大量占地、强拆,在边远、山上“造耕地”来平衡。

  东方早报:目前国家严格控制城市建设用地规模,“增减挂钩”可为城镇发展提供“不占指标”的“计划外”土地资源。农村征地问题在2010年演变得更厉害,部分地方发生农民“被上楼”,媒体上能看到有些地方因农村强拆引发的群体性事件。你如何看待当前农村征地暴露出的问题?

  华生:目前中央政府在不断地要求,不要强拆,要保护农民的利益,但是收效甚微。而且现在连一个不涉及农民的国有土地房屋征收条例都在难产。根本的原因是基本的利益制度安排和机制设计有问题。比如,为了保护18亿亩耕地红线,2006年6月16日,国土资源部出台了“耕地占补平衡考核办法”(即33号令),全国的征地强拆在此后越演越烈。结果仅仅2年,2008年6月26日,国土资源部就不得不发“关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知”。其实这个挂钩政策不是一个修补问题,而是在方向上存在着重大的偏差,是造成现在强拆征地的一个主要原因。

  土地占补平衡、增减挂钩为什么错呢?因为它违反了基本经济规律。房地产业有个三L的黄金定律(Location, Location,Location),就是位置、位置还是位置。占补平衡的增减挂钩无视土地级差地租的存在,这样地方政府当然有动力在城郊大量占地、强拆,在边远、山上“造耕地”来平衡。所以,可以说强拆是占补平衡挂钩的必然产物。现在搞占补平衡,给了人们天大诱惑,又去限制地方政府不得扩大范围搞跨区平衡。这就如同你非把小伙子安排住进姑娘们的宿舍,又要各位不得越雷池半步。所以在土地问题上,现在是说的说,做的做,各行其是,极为混乱。

  现在大家都在批评土地财政,而且说是因为地方政府没钱才搞土地财政。其实这并不对。这些年来包括刚过去的2010年,搞土地财政最厉害的恰恰是最有钱的一线大都市。土地财政本来并不错。全世界的地方政府都是靠土地财政,西方地方政府也靠土地财政,都靠土地和土地上面的房屋收税。中国特色的土地财政的方向错了,错在我们的土地财政不是像西方靠城市土地和房产征税的土地财政,而是靠掠夺农民土地的土地财政。

  如果真要挂钩,真正应该挂钩的是什么呢?是建设用地的指标和农民工及其家属的安居挂钩。因为城市化本来就是农村人口的城市化。现在城市建成区的面积增加这么大,但是城市人口增加得很少,真正的城市户籍人口增加得更少。如果用地和人口挂钩,你要增加建设土地,你就必须安置农民工及其家属,这样就会从根本上引导地方政府的行为,不安置人就没有土地做建设。而现行的增减挂钩是只要城市周边的地,不考虑几亿农民工及家属,所以耕地占补平衡机制设计上存在重大偏差。

  东方早报:现在各个地方征地的实践中,我们看到另一种“幸运”的现象:东莞、深圳等城市出现一些因征地而一夜暴富的农民。去年北京大望京村拆迁暴富,村民拿到钱后不知所措,买房、买车、买奢侈品成为他们的首选甚至是惟一的选择,但离婚率也在拆迁之后大幅上升。

  华生:这是征地拆迁在维稳大局下的另一种畸形产物。大城市城中村城边村的居民要价能力强、社会影响大,拆迁时往往无原则迁就,造成城中城郊农民的暴富和城市土地成本飙升。这样城市化的主体即农民工及其家属就更难进城落户了。但众多大工程用地、开发区用地,因为土地不在城区就低价强征强拆,失地农民所得无几。这进一步推动了贫富的急剧分化。这是现行行政化主导的拆迁制度的双重恶果。

  关键不在土地的收益多寡

  如果制度上规定征收农民土地的收益必须取之于农民、用之于农民,包括农民工在城市的落户,征地动力就会大大减少。

  东方早报:中国特殊的土地制度决定了地方政府拥有土地的一级开发经营权。展望未来的发展,地方政府对农村征地的动力依然很强烈,沿海发展、中西部崛起、高铁等大工程建设,都要土地,而且都是压低了对农民的补偿,换来了这种基础设施和城市化的快速发展。你如何看待这三个征地动力及对其的制约?

  华生:无利不起早。征地动力强烈的主要原因是有利可图。如果制度上规定征收农民土地的收益必须主要用于农民,包括农民工在城市的落户,这种征地动力就会大大减少。再加上新增建设用地与安置农民工及其家属的落户挂钩,地方政府自己就会去算账——要申请多少建设用地指标。“十一五”期间全国新增3300多万亩建设用地,如果一亩建设用地安置3个农民工落户,那就是1亿人,中国今天城市化的局面就大不相同了。

  东方早报:按照国务院发展研究中心课题组的数据,农村征地之后土地增值部分的收益分配是:投资者拿走大头,占40%到50%,城市政府拿走20%到30%,村级组织留下25%到30%,而农民拿到的补偿款,只占整个土地增值收益的5%到10%。总体而言,你怎么看征地成本农民承担得多、受益分享少的情况?

  华生:这里关键在于土地收益的使用必须取之于农民、用之于农民。如果土地出让的收入全部用于失地农民和农民工家属的安置,地方政府自然没有那么大的动力挖空心思拍卖土地,也没有那么多钱建这样那样的场馆,搞那么多的大楼和广场。而且是越有钱的地方政府胃口越大,雄心越大,钱也永远不够,结果越要卖地。

  目前土地财政问题的关键不在于土地的收益多寡,而在于征用农地的土地收益的使用。目前土地财政收益的使用主要用于城市的基础设施建设,而基础设施建设投资是跟城市的房价成直接的相互推动的关系。我们计算过,每单位面积的城市基础设施投资越多,房价上升越快。

  中国在计划经济年代是靠工农产品“剪刀差”,即低价从农民那里收农产品掠夺农民。现在是低价从农民那里拿土地,即靠城乡土地价格差来掠夺农民,这才是城乡差距以及贫富差距扩大的主要原因。现在需要彻底改变政策导向和制度设计,把土地出让收益,不管是以什么形式,全部或主要用在农民身上。城市本身建设的资金要像国际上一样,靠税收特别是城区自身的土地房产税收去解决。所以,解决土地问题,关键是其收益要为失地农民服务、为农民工及其家属在城市的安居服务,这才是对乱征地的釜底抽薪之举。

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