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土地制度改革亟待顶层设计

2011年01月11日 08:11 来源: 东方早报 【字体:

  中国社会出现了三元结构

  今天,城乡居民的财产差距至少在5倍甚至10倍以上,这是构成农民工进城、要在城市安居的最主要障碍。

  东方早报:在农民进城遇到很多问题的同时,我们看到很多城市面临工业化和城市化脱钩问题。以工业化程度较高的一线城市为例,目前深圳常住人口的最新统计数据是886万人,但是户籍人口只有240万左右,不到常住人口总量的1/3。户籍人口与非户籍人口严重倒挂。在上海,户籍人口自然变动自1993年起在全国率先进入负增长,一直持续到2009年。当年全市常住人口自然增长率为2.70%。,户籍人口自然增长率为-1.02%。。北京和广州都面临这种常住人口中非户籍人口较高的问题。

  华生:现在中国城市化率44.6%,低于世界平均水平的50%,这还是从常住人口的统计口径计算的。实际上44.6%当中有一两亿是农民工,如果从真正安居的户籍人口算的话,现在城市土地的扩大跟人口完全不匹配。要解决这个问题,就要解决制度设计。

  深圳的情况突出地反映了改革开放30多年积累下来的矛盾。深圳已变成像雅典那样自由民占人口少数的古希腊城邦了。中国改革已经从前30年的经济改革进入社会改革的阶段,社会改革为政治改革奠定基础。从这个角度衡量,深圳从改革开放初期中国经济改革的排头兵,现在已经变成中国社会改革的排尾兵。深圳户籍人口仅占常住人口的几分之一,成为中国畸形城市化的突出代表。深圳讲了很多关于怎么创新怎么改革、怎么继续当排头兵,但我看其能否扭转排在最后的位置最为重要,而且对中国最有表率意义。

  过去计划经济时代是国家集中财力保证工业化,用工农产品“剪刀差”掠夺农民的劳动积累实现国家工业化,同时保障少数城市户籍居民低工资的稳定就业和福利。改革开放的一大进步,就是允许农民开始离开他们的土地,加入工业化的过程,但是并没有同步允许他们进入城市拥有户籍安居落户。相反,现在又“发明”了用城乡土地价格差掠夺农民的土地积累的新办法,来实现少数户籍人口的城市升级和美化。

  当前中国社会的主要问题,是出现了三元结构:第一元是中国的城市户籍人口,现在准确的数字是4.4亿,即公安部登记的城市非农户籍人口;第二元,在户籍上是农民,但是他们已经长年在城市打工,有少数家庭已经进入城市。这部分农民工加上留守儿童家属也有4亿多;第三元,剩下来的4亿多是农民,这是我们现在13亿人口的状况。

  像上海,有百万农民工及其家属,而且这个“门”打开以后还有更多人涌入。农民工进城都是有就业的,在住房上学,以及各个方面平分城市居民的利益,所以根本问题是利益问题,涉及这两大社会阶层的利益等。因此,没有制度创新,就很难向前推进。

  在过去30年中,有将近两亿多农民工加入工业化浪潮中,他们贡献了GDP非常大的比重,但是却没有分享城市化的成果,造成供给和需求产生一个巨大的缺口。对于中国来说,拉动内需并不缺少来源,问题是把主要对象排除在外,内需就不足。

  东方早报:我们看到城市化是一个市场化的过程,农民进入城市的重要障碍是购买力问题。当前农民土地的流转,为城镇化和工业化提供了较低的土地成本。但从资产价格的角度,因抵押物的限制和在转让中的谈判弱势地位,绝大多数农民难以从自己的土地资产中获得更多的购买力。

  华生:这里也有难言之隐。不让农民的土地抵押是怕农民失地,成为真正的流民。这是中国历史上历朝历代社会动乱的根源。所以这里光空喊权利和自由的口号是不行的。关键是要设计好制度上的衔接,使农民不至于土地因抵押或出售被“资本”拿走了,自己在农村没有立锥之地,到城里又不能安家,社会就会失稳。现在农民进不了城不是没工作。农民工都有工作,而是没有财产、没有住房。城乡财产差距太大是造成现在城市化最主要的障碍。改革开放之前,农民和城里人的财产差不多。当时城里人房子全部是公家的,是租的,人均只有几平方米,家里只有老“三大件”,最好的就是上海产的手表、缝纫机和自行车。而当时的农民,拥有自己的宅基地,有自己盖的房子,还有自留地,家里没有“三大件”也有“一件半”,至少很多家庭是有自行车的,当时城乡居民的财产差距非常小。但是今天,城乡居民的财产差距至少在5倍甚至10倍以上,这是构成农民工进城、要在城市安居的最主要障碍。

  在解决农民工及其家属移居城市,解决城市化问题的时候,目前的主要障碍就是高安居成本,所以,几年前我就提出中国城市化的核心问题就是怎么降低城市化的成本。而我们现在看到的是城市化的成本越来越高,高安居成本的核心是高房价,这个高房价城市居民都不能承受了,更不要说农民来安居了。

  要解决农民进城面临的高安居成本的问题,首先要有正确的判断和共识,看到城市化的主要障碍是以高房价为代表的城市高安居成本;其次是要找到解决问题的途径。

  解决农民进城的第一桶金

  有了土地市场,就有了公平价格,农民的土地就能变为有价值的资产,进城安居也有了第一桶金,另一方面,城市土地的供给来源就充沛和多元化了,城市的高房价和高安居成本也可以降下来,这样城市化就好推进了。

  东方早报:在中国形成世界制造工厂、推动城市化的过程中,土地成了最便宜的要素,原因来自我们特殊的土地制度。你认为解决征地强拆问题,解决农民工及其家属在城市的安居问题,究竟有哪些可行的制度路径?

  华生:强拆的产生是因为在现行土地制度下,双方没有一个平等的交易地位,达不成一致。没有市场,就没有公平价格,农民的土地就不能变为有价值的资产。所以,从根本上说就是要改革土地制度,建立土地市场。中国有劳动力市场,有证券市场,如果再建立全国土地市场,中国特色的市场体系就完整了。现在土地乱象就是土地市场缺位的结果。

  有了土地市场,一方面农民进城安居有了第一桶金,另一方面,城市土地的供给来源就充沛和多元化了,城市的高房价和高安居成本也可以降下来,这样城市化就好推进了。

  东方早报:请具体介绍一下你对全国土地市场的构思。

  华生:土地市场整体设计应该是全国性的,但是在统一规划下可以建立区域性的土地市场。这样使得农民从农村出来,移居到城市的时候,他可以在土地市场上出售他的耕地承包权和宅基地的使用权。这样就为他进城安居提供了第一桶金。让农民土地在市场上实现了价值,就不涉及强拆问题。他可以自主选择。

  建立土地市场,所有权不是主要问题。很多人说土地所有权上有问题。其实我们城市居民住的土地也都是“用”了国有土地的使用权,一点也不妨碍城市房地产的交易。

  具有长期的土地使用权与产权,在交易上,在占有的权利上是完全平等的。如果像中央承诺的长久不变,使用权实际上和产权就是等价的,不在于名义上的所有权。所以不要把农村土地的产权问题说得多么复杂,有多大障碍。就像城市一样,建立土地使用权的流转市场就足够了。这也是解决目前一些地方补偿不足、强制农民出让土地,解决强拆或者行政主导征地的有效办法。

  建立土地市场当然需要全面的制度设计,比如说,只有到城市去安居的农民,可以全部出售其宅基地。农用地的流转已经有了很好的经验。各个地方都有试验,现在重点是宅基地。所以农用地市场跟宅基地市场,即所谓农村建设用地市场要严格区分,国家用征税的方式参与其中。比如,对于农民出售自己的宅基地或者农用地的承包使用权,到城市安居的,在一定额度内的全额免税。但是,对城郊土地高溢价的部分,则应征收累进的土地增值税和个人所有税。

  全国土地市场开通以后,也解决了城市居民和农村居民权利平等的问题。现在农民进城,非要他把土地卖了,这个不合理,但是现在城市居民不能到农村买土地,实际上也是一种不合理。如果建立土地市场,实际上是解决了双向的问题,一方面进城的农民可以卖土地也可以不卖土地,另一方面城市居民可以下乡置业,这才是真正的城乡统筹和城乡一体化。

  为了防止农民失去土地以后流离失所,对于转让宅基地的使用权,需要与在城市落户挂钩。城市化不是全部农民卖地进城,而是那些在城市就业的农民的城市化。所以,首先可以出售土地的,是在城市里就业和准备落户的农民工及家属。

  当有土地市场时,土地卖或不卖是根据价格走的,只有价格到一定程度,农民才愿意卖。反过来,城市居民也有一个渠道,也可以去购买农村的土地。地方政府和企业需要建设用地,也可以去买。卖方买方多元化了,就形成一个充分的市场。没有土地市场,则只能是像现在这样强买强卖,一边是压价收购,另一边也有人漫天要价。城市化的经济成本、社会成本都越来越高。

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