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土地制度改革亟待顶层设计

2011年01月11日 08:11 来源: 东方早报 【字体:

  成渝农地改革的利弊

  成都、重庆的探索有许多非常有价值的启示。比如,成都的土地确权,发给土地使用权证,像地契,这是流转或上市流通的基础;又比如地票的探索。重庆重点抓农民工在城市的安居问题,这也是抓住了牛鼻子。

  东方早报:目前一些地方正进行农村土地流转的市场化探索,比如成都农村产权交易所和重庆农村产权交易所,这与你构思的全国土地市场有何不同?

  华生:重庆和成都的尝试有两个最大的局限,一是都在现行占补平衡制度下做文章;二是政府仍然垄断供给,建设用地只是政府卖,再给农民返还。农民自己不能决定土地的上市时间和价格。因此,带有很强烈的行政操作色彩,并不是真正的市场,这样问题、弊病和局限性就不可避免。另外,成都、重庆主要是农民工的输出地,不是输入地,它们的许多做法,无法复制到沿海地区。但成都、重庆的探索也有许多非常有价值的启示。比如说成都的土地确权,发给土地使用权证,像地契,这是流转或上市流通的基础。又比如地票的探索,把土地在用途管制下的建设用地指标与实际用地分离,这样就使边远地区的宅基地指标也能卖出价格,使城市化的土地收益分摊到所有农民身上。还有,重庆重点抓农民工在城市的安居问题,这也是抓住了牛鼻子。这些都有普遍借鉴意义。当然真正要把全国土地市场建起来,还有大量的制度设计工作,我们这里不可能展开说。但是应当说,全国土地市场制度的设计比起证券市场,那还是要简单得多,并没有什么大的困难和障碍。

  东方早报:要实现全国土地交易市场的构想,如何面对地方政府利益的阻力?比如OTC市场(场外交易市场,是指在证券交易所外进行证券买卖的市场)的建立,一些地方先自己建区域性的OTC市场,结果证监会的态度则是要设立全国统一的OTC市场。

  华生:跟沪深证券交易所的设立一样,中央要下一个决心。全国土地交易市场是城市化进程中一个相应的配套措施。这个不是地方政府自己去乱做,肯定要有统一规则。在统一规则下,可以有地方性的区域市场,特别是土地拍卖市场,肯定是地方性的。这里关键在于顶层设计、统一规则,这和地方利益并不矛盾。

  东方早报:我们看到如深圳、东莞等一些发达地区,农民土地拆迁补偿没有相应的税收或费用的改革配套政策,动辄几千万甚至上亿,这种政府土地收益的缺失导致贫富差距进一步拉大。在全国土地市场的设立上,如何用税收手段来调节土地收益的分配问题呢?

  华生:有了市场,有了价格,税收调节就有了基础。国家用税收调节,只对第一次出售宅基地和农用地到城市安居的农民给予税收豁免,税收豁免有一定额度,超过的部分要累进征收,税收要用于新增建设用地的基础建设。

  改变“牺牲农村服务城市”

  现行土地政策能否有质的改变,关键在于我们是否真想改变从工农产品“剪刀差”到城乡土地价格差,靠掠夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。

  东方早报:农村土地现在某种程度上来讲,可以说还是沉睡的资本。全国土地市场的建立,是否也能吸纳多发货币的问题?中国已成为了世界上钱最多的国家。2010年末,中国广义货币M2余额超过70万亿元人民币,而按目前汇率计算,美国的M2不到60万亿元人民币。

  华生:从传统的货币主义来讲,货币的需求量跟流通当中的货币量和流转速度有关。但流转速度是一个不确定的东西。在稳定的经济环境下,货币主义的经验是管用的。现在中国是在一个经济急剧改变的时候,实体经济使用货币面增加,会增加对货币的吸纳量。

  土地交易市场的建立,是出于实体经济的目的,但是也有附带的功能,就是会吸收流通中的货币。全国土地市场的建立,是为了解决土地流转、解决农民进城安居的第一桶金、解决城市建设用地多元化来源的问题,但是它也有许多附带功能,如缩小城乡差距、吸收货币量,因为它使得金融深化了。

  更进一步地说,用土地市场加税收的办法来转化土地用途,可以解决因行政征地造成的社会紧张和不稳定。城市化是中国今后二三十年经济增长的主要推动力。有了全国土地市场,中国城市化进程就有了源源不断的市场化动力。

  东方早报:经济史学家卡尔·波兰尼在1944年的《大转折》中,分析了工业革命的大转型带来的经济和社会的巨大变化。书中提到“社会进步的取得通常是以牺牲社会秩序为代价的。如果社会转型的速度太快,社会肯定会在转型的过程中遭受劫难”。你认为中国土地市场制度的建立需要多长时间?在未建立之前,对地方政府的征地冲动,可以做哪些临时性的制度安排?

  华生:土地政策目前认识不一、政出多门,各级地方政府察言观色、自行其是,中央为了保增长、求稳定,也只能点到为止,致使令不行、禁不止,已经累积了大量的矛盾和冲突。现在是到了土地制度要在全局上下决心、顶层上做制度设计的时候了。真正明确方向,土地市场制度的建立只需半年、一年的时间。倒是由于过去长期农村土地权属模糊,农民的土地确权需要较长的时间,逐步推进。

  在全国土地市场建立运行之前,过渡性的制度安排也不难。因为所有人向农民土地“开刀”都是利益驱动,只要规定土地出让金的使用必须全部或主要用于农民本身,以及建设用地指标与安置农民工及家属进城落户挂钩,这样没有利了,地方政府自然就不“起早”了,用不着中央有关部门去围追堵截且效果事倍功半。关键在于我们是否真想改变从工农产品“剪刀差”到城乡土地价格差,靠掠夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。只要有这个改变的决心,一切问题都可以迎刃而解。

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